Ley Peña-Televisa, alta traición

6/Abril/2014
Noroeste

Jenaro Villamil

 La iniciativa del Eje­cutivo federal en te­lecomunicaciones y radiodifusión es un edificio chueco, construido sobre cimientos frágiles, que puede derrumbarse con un elemental ejercicio de an­ticonstitucionalidad de sus artículos.

Especialistas de diver­sos sectores -menos los más vinculados a los monopo­lios, a los concesionarios y al Gobierno- coinciden en algo fundamental: la Ley Peña-Televisa es anticons­titucional. Va en contra de la reforma aprobada en 2013.

Han detectado, por lo me­nos, 23 violaciones a la Cons­titución en el cuerpo de 312 artículos más 29 transitorios y la Ley de Sistema Público de Radiodifusión en Méxi­co, que es un retroceso a los tiempos oscuros del estali­nismo-priista para controlar los medios dependientes del erario público.

Es anticonstitucional por las siguientes razones:

1. Viola la noción de tele­comunicaciones y radiodifu­sión como "servicios públi­cos" para concebirlos como "servicios de interés públi­co". Con ese simple cambio se cae toda la noción jurídica definida en la Constitución.

2. Viola la autonomía de un nuevo órgano regulador -el Instituto Federal de Te­lecomunicaciones- que se convierte en una instancia tutelada por el Ejecutivo fe­deral y sus principales brazos ejecutores: Secretaría de Co­municaciones y Transportes, Gobernación y Hacienda.

3. Viola la libertad de ex­presión y de información es­tablecidas en el artículo sexto constitucional al incorporar medidas de censura previa, de persecución e intrusión en las redes cibernéticas.

4. Viola la noción de "agentes económicos pre­ponderantes" y los criterios antimonopólicos del artí­culo 28 constitucional. En la Ley Peña-Televisa todo lo relacionado con este punto está sesgado para proteger a la empresa de Emilio Az­cárraga Jean en su sector de mayor crecimiento: la tele­visión restringida.

5. Viola la sentencia de la Suprema Corte de Justicia que echó abajo la Ley Tele­visa de 2006 al reincorporar nociones como la subasta as­cendente como criterio fun­damental para otorgar las concesiones.

6. Viola los derechos de las audiencias al reducirlos a nociones vagas, generales, sin indicar cómo se defende­rán y quiénes las defenderán claramente.

7. Viola los principios del artículo primero de la Cons­titución al marginar e ir en contra de los derechos de las comunidades indígenas.

8. Viola el principio de neutralidad de la red esta­blecido en la reforma cons­titucional de 2013 al con­vertir a los concesionarios en servicios de Internet en guardianes y extensiones policiacas del CISEN o de otras dependencias de segu­ridad nacional y seguridad pública.

9. Viola la esencia misma de la ley: no es un ordena­miento jurídico convergen­te. Al contrario, es divergen­te. Separa en dos grandes "sectores" o cárteles (tele­comunicaciones y radiodi­fusión) al no concebirlos co­mo servicios múltiples (de televisión abierta, de radio, de Internet, de audio y video restringidos, de telefonía móvil). Impide el total play y el acceso de los ciudadanos al margen del mundo digital.

10. Viola el ordenamiento constitucional para que el "apagón analógico" se dé en diciembre de 2015. En el artí­culo 16 transitorio establece una prórroga hasta diciem­bre de 2017, "casualmente" en vísperas de las elecciones presidenciales de 2018.

Estos son tan sólo algu­nos puntos.

La traición fundamental radica en el carácter clara­mente electorero de esta ley. En su mirada corta y en su evidente intención de enga­ño a los ciudadanos.

Al Gobierno federal del PRI le interesa recuperar el control del Congreso en las elecciones de 2015. Si para ese objetivo deben rehacer su acuerdo y pacto con Te­levisa, con TV Azteca y con sus anexos que garantizan el control de la opinión públi­ca, lo harán.

Por eso, esta ley busca for­talecer esa misma alianza que llevó a Peña Nieto al poder. ¿A cambio de qué? De permitirle a Grupo Televisa expandirse sin límites en el mercado de televisión restringida.

A América Móvil y al gi­gante monopolista de Car­los Slim, el Gobierno federal pretende "compensarle" en otras áreas de los múltiples intereses de Grupo Carso, como son los energéticos y la construcción. No se dan cuenta de las consecuencias estructurales de alentar la guerra Televisa-Telmex.

Televisa y Peña Nieto tienen un enemigo en co­mún: los ciudadanos de las redes sociales. Es clara la animadversión hacia Tele­visa y al PRI en la mayoría de las audiencias jóvenes que deliberan, se informan y se entretienen en las redes sociales. Son generaciones que ya no se deformaron con Televisa. El PRI calcula que este sector les costó, por lo menos, 5 millones de votos en 2012.

No quieren repetir este fenómeno en 2015.

Por eso van contra el ciberactivismo y por cons­treñir al máximo el perio­dismo digital. Han hecho experimentos autoritarios en Veracruz, en Quintana Roo y en Chihuahua. Ahora pretenden llevarlo a escala nacional.

Ahí está la alta traición.

No se trata de democrati­zar el régimen de medios de comunicación y las teleco­municaciones ni darle acce­so a la población a las nuevas tecnologías de la comunica­ción y la información.

Por el contrario, se trata de constreñir y controlar. No les importa que esta ley aca­be en la Suprema Corte de Justicia. Al menos, les per­mitirá que en 2015 funcione para que el PRI recupere el control de la Cámara de Di­putados y del Senado.

Y todo esto con la colabo­ración de varios políticos pa­nistas y perredistas que ya se volvieron los "paraestatales" de la restauración priista.

Lo veremos en la discu­sión y en la aprobación del Congreso.

El principio de la inestabilidad en el empleo

30/Marzo/2014
La Jornada

Néstor de Buen

Si alguna característica fundamental tenía el derecho al trabajo en nuestro país, consistía en el derecho de los trabajadores a ser reinstalados en caso de despido injustificado. Eso se manifestaba en la celebración preferente de contratos por tiempo indeterminado y en la regla de que si se celebraba un contrato por tiempo determinado, si a la conclusión del plazo subsistían las causas que le dieron origen, el contrato se prorrogaba automáticamente por el tiempo necesario para concluir las tareas contratadas, sin perjuicio del plazo previsto, lo que evidentemente constituía motivo de reclamos permanentes de los patrones, reacios por naturaleza a la conservación indefinida de las relaciones de trabajo.

Una de las características de la desgraciada reforma a la Ley Federal del Trabajo que se produjo a finales de 2012 es, precisamente, la consagración de contratos temporales, para capacitación o en periodo de prueba, concediendo al patrón el derecho de separar al trabajador, sin responsabilidad alguna, al vencerse el contrato. Esto se disfraza un tanto en el artículo 39-B, que dice expresamente: Al término de la capacitación inicial, de no acreditar competencia el trabajador a juicio del patrón, tomando en cuenta la opinión de la comisión mixta de productividad, capacitación y adiestramiento en los términos de esta ley, así como la naturaleza de la categoría o puesto, se dará por terminada la relación de trabajo, sin responsabilidad para el patrón.
Dos cuestiones plantea la norma. En primer término, la decisión unilateral del patrón. En segundo, el consentimiento de una comisión que se integra con base en un contrato colectivo de trabajo celebrado, en la inmensa mayoría de los casos, con un sindicato corporativo al servicio del patrón. No se puede dudar de cuál será la opinión de la comisión.
No modifica el espíritu empresarial de la disposición la regla del artículo 39-E en el sentido de que cuando concluyan los periodos de prueba o de capacitación inicial o subsista la relación de trabajo, ésta se considerará por tiempo indeterminado y el tiempo de vigencia de aquellos se computará para efectos del cálculo de la antigüedad.
El principio de la estabilidad en el empleo se consagra con el derecho a la reinstalación forzosa en caso de despido injustificado. Ahora los empresarios, además de la muy frecuente invocación de que no hubo despido sino una separación voluntaria, suelen aceptar el allanamiento a la reinstalación por parte del trabajador, lo que no es de su agrado, aunque parezca contradictorio, con lo que supuestamente respetan el derecho al trabajo.
Por regla general, esas reinstalaciones forzosas no funcionan para los efectos de la productividad y el trabajador se encuentra en una situación incómoda, lo que suele provocar arreglos económicos finales de bajo costo. No es raro que los mismos representantes de las partes provoquen esos arreglos a la vista de los porcentajes que tienen pactados con sus clientes para cubrir sus honorarios.
Sin la menor duda, es lógico que se establezcan relaciones temporales porque existen, ciertamente, necesidades de esa naturaleza. Lo que debe hacerse es incluir esa posibilidad en la ley y obligar a que se precisen los términos y las condiciones de la temporalidad.
La alternativa de crear un seguro de desempleo con cargo a las cuotas del Infonavit no parece una solución. El trabajador tendría que soportar una disminución de sus derechos a la vivienda, lo cual no se justifica en absoluto.

¿Y después de Elba Esther qué?

Marzo/2014
Nexos

Ricardo Raphael 

La educación como dilema, Elba Esther Gordillo como solución: demasiados años se nos fueron en tan estúpida coordenada. Unos afirmaban que sin ella nada sería posible, otros que su inmenso poder de veto representaba el principal obstáculo. (Me ubico entre los segundos.)
Hace un año ya que el personaje no estorba para mirar de frente al tema educativo y sin embargo todavía no logramos comprender en su dimensión el enorme rezago que México impone sobre los 24 millones de niñas y niños que hoy pueblan las aulas del sistema público de educación básica.
La moda ahora es suponer que la reforma constitucional, junto con el encarcelamiento de la líder del magisterio, serán vara mágica para modificar la realidad. Ambos hechos han afectado la vida de las instituciones donde se fabrica y gobierna la política educativa, pero estos eslabones son sólo los primeros de la larga cadena que habría de moverse para mejorar la calidad de la enseñanza en nuestro país. Miente quien afirme que es suficiente un órgano autónomo dedicado a la evaluación o un sistema de profesionalización docente para que pueda obtenerse una mejora significativa sobre el logro académico de los educandos. Afirmar lo anterior es acudir tramposamente a la misma simplificación que se cometía cuando la profesora Gordillo Morales era vista  como única solución (o problema) de la educación mexicana.
La reforma educativa reciente no debería llamarse así. En realidad se trató de una reforma política, una transformación a las instituciones dentro de las cuales se fraguan y gobiernan las políticas educativas. Una modificación a la vasija donde se gestionan los asuntos de la educación pero no a sus contenidos. Con esta reforma política puede suceder que las muchas reformas educativas pendientes comiencen a ocurrir, pero eso está todavía por verse.
Es tesis de este texto que la obsesión con los actores y las instituciones de la educación debería pasar ya a segundo término para concentrar energías sobre un tema más urgente: la transformación del modelo pedagógico.
En otros países donde no hay Elba Esther, ni SNTE, ni grandes modificaciones institucionales, se discute desde hace tiempo sobre la pedagogía que habría de promoverse de cara a un futuro marcado por la revolución de las tecnologías —en particular las digitales— y la evolución demográfica. 
La voz es del especialista estadunidense Tony Wagner, quien sintetiza correctamente el dilema: ¿cómo lograr que quienes hacen las políticas públicas, y quienes dirigen y enseñan en la escuelas, resuelvan una formación a favor de los estudiantes, la cual les vuelva capaces de pensar críticamente, de comunicar con eficacia y de agregar valor mientras colaboran en la cadena del conocimiento? 
Los sistemas educativos que logren responder a esta interrogante harán que la economía futura de sus sociedades sea saludable porque habrán preparado a sus poblaciones para enfrentar una realidad donde la innovación será la regla y la inflexibilidad merecerá una severa condena.¹
Porque las economías más innovadoras prevalecerán, las personas capaces de agregar valor dentro de la cadena productiva obtendrán mejores ingresos y superior desarrollo profesional. Es frente a esta circunstancia que preocupan los resultados arrojados por las evaluaciones practicadas en México.
El reporte PISA, que en nuestro país va ya en su quinta edición,² mide las habilidades de los educandos de 15 años en matemáticas, comprensión lectora y ciencias. Clasifica los logros en seis niveles. Ya sabíamos que el grueso de los estudiantes mexicanos de educación básica —más del 95%— se encuentra atrapado en los tres primeros niveles. Pero recientemente tomamos conciencia de que, entre 2006 y 2012, la situación se deterioró. Mientras 81% de los menores de edad evaluados en matemáticas en el año 2006 se encontraba entre los niveles 0 y 2, en 2012 esta población creció para alcanzar 82.5%. Peor resultado exhibieron las ciencias: mientras en 2006 el 77% de los estudiantes evaluados se encontraba entre los niveles 0 y 2, en 2012 el número alcanzó 84%. En lo que se refiere a la comprensión lectora las cifras permanecieron prácticamente inalteradas (ver tabla).
Sirve también para observar el detrimento en este periodo la comparación de los estudiantes ubicados en el tercer nivel. En ciencias, 18% se encontraba en el nivel 3 en el año 2006; para 2012 la cifra descendió a 13.8%. Con respecto a matemáticas, los números permanecieron prácticamente sin movimiento. La única mejora observable se halla en la evaluación sobre la comprensión lectora, la cual pasó, en el nivel 3, de 18% de 2006 a 19.8% para 2012.

Los resultados de la prueba PISA 2012 se pueden resumir en una frase: la administración de Felipe Calderón fue un desastre en materia educativa. Seis años tirados por la borda. No sólo habríamos los mexicanos que reclamarle al ex presidente por haber multiplicado la violencia durante su mandato, el rezago educativo también fue obra suya, producto de negociaciones políticas francamente corruptas. Pero este juicio pertenece a otro lugar.
¿Qué mide en realidad la prueba PISA? El proceso mediante el cual el estudiante utiliza conocimientos previos para interactuar con el aprendizaje recién adquirido. Quiere valorar el pensamiento crítico con el que la persona se enfrenta a lo aprendido. Por ejemplo, en comprensión lectora el objetivo es observar la interacción con el texto: arrancar inferencias, hipótesis, interpretaciones de la persona evaluada. La prueba en ciencias o matemáticas corre por cuerdas similares. Los primeros niveles muestran conocimientos básicos —precarios—, mientras que los últimos capturan no sólo el aprendizaje sino el valor agregado por el educando.
Si bien PISA es una prueba estandarizada y por ello podría criticarse, lo cierto es que tiene por objeto medir la capacidad de la persona evaluada para agregar valor a lo enseñado por la escuela, así como las habilidades para analizar y sintetizar información y también para comunicar lo aprendido.
Lo grave para México no es que nuestros estudiantes se hallen a media tabla, en comparación con el mundo, o que ocupemos el último lugar entre los países de la OCDE. La tragedia está en otra parte: 95% de los educandos no cuenta con las habilidades indispensables para enfrentar con éxito su futuro laboral. Y eso no es responsabilidad suya o de sus padres sino del sistema educativo dentro del cual están insertos; sistema que  —por estar dedicado a  deliberar sobre otros menesteres— ha sido incapaz de adaptar el modelo pedagógico a las obvias necesidades del mañana.
Las especialistas Cecilia Fierro y Patricia Carvajal, en un notable texto, Mirar la práctica docente desde los valores, ayudan a comprender el fracaso referido. En vez de provocar pensamiento crítico, las escuelas mexicanas tienen como núcleo atómico de la pedagogía el respeto por la autoridad. Lo importante no es agregar valor a lo que el profesor instruye sino someter al estudiante, sin derecho de réplica, a las enseñanzas de la escuela. Las tres frases más utilizadas dentro del centro escolar son: ¡Guarda silencio! ¡Pon atención! ¡Trabaja sentado en tu lugar!³
Este modelo pedagógico no lleva a la edificación de mejores subjetividades. Por el contrario, reproduce patrones autoritarios. No promueve la innovación, tampoco ayuda a agregar valor. El desafío está colocado en hacer que el alumno imite al maestro y que lo haga con docilidad. Se trata de un modelo que abusa de las técnicas memorísticas, pródigas en información que nunca se asimila, ni logra convertirse en aprendizaje definitivo.⁴
Sobre esta deficiencia del modelo pedagógico mexicano es que debería estar centrada la atención de nuestra política educativa. Es la causa de los malos resultados de PISA y otras evaluaciones. Es la razón del fracaso sistemático de los estudiantes cuando son arrojados al mercado del trabajo. Es explicación para la falta de innovación en la economía mexicana y por tanto para los bajos niveles de productividad que, a la vez, repercuten en salarios pobres y plazas insuficientes de trabajo formal.
¿Qué de la reforma educativa del presidente Enrique Peña Nieto tiene que ver con el modelo pedagógico practicado dentro del sistema de educación básica? La respuesta es transparente: nada. Basta revisar el Plan Sectorial de Educación, publicado a finales del año pasado, para constatar que el tema no está en la brújula de las actuales autoridades federales. Más allá de una breve mención sobre la mejora en la calidad educativa, los planes, programas o materiales, en ninguno de los seis objetivos⁵ de este instrumento gubernamental —tampoco en sus líneas de acción— aparece referida la reforma al modelo pedagógico.
Claramente son otros moros y otros tranchetes los que siguen nublando la vista a la hora de mirar el problema educativo mexicano. Es momento de dejar atrás obsesiones viejas para pasar a concentrarnos en lo que realmente importa.


¹Tony Wagner (2012): Creating innovators, the making of young people who will change the World, Scribner.
²PISA (2012).
³María Cecilia Fierro y Patricia Carvajal (2003): Mirar la práctica docente desde los valores, Editorial Gedisa, México.
⁴Ver Ricardo Raphael (2007): Los socios de Elba Esther, Planeta, México, pp. 75-76.
⁵(1) Asegurar la calidad de los aprendizajes en la educación básica y la formación integral de todos los grupos de la población. (2) Forta- lecer la calidad y pertinencia de la educación media superior, superior y formación para el trabajo, a fin de que contribuyan al desarrollo de México. (3) Asegurar mayor cobertura, inclusión y equidad educativa entre todos los grupos de la población para la construcción de una sociedad más justa. (4) Fortalecer la práctica de actividades físicas y deportivas como un componente de la educación inte- gral. (5) Promover y difundir el arte y la cultura como recursos formativos privilegiados para impulsar la educación integral. (6) Impulsar la educación científica.

La reforma laboral en manos de la Corte

8/Marzo/2014
La Jornada

Arturo Alcalde Justiniani

Afinales de 2012 se llevó a cabo una reforma muy cuestionada a la Ley Federal del Trabajo. Los trabajadores protestaron por las nuevas reglas que facilitaban el despido barato y la reducción de la estabilidad en el empleo. Los empresarios siempre inconformes, reclamaron más de lo concedido. Quizá la mayor deficiencia de la reforma no estuvo en su contenido, sino en sus omisiones. No se tocaron los grandes problemas que aquejan al mundo laboral y que explican la pobre condición salarial, la creciente precariedad, la imposición gremial o la ausencia de un sistema de justicia imparcial.

Las inconformidades de una y otra parte, patrones y asalariados, se reflejaron en miles de amparos que corresponde resolver al Poder Judicial Federal. En una primera instancia, ante jueces de distrito ,y posteriormente, en vía de revisión, ante tribunales colegiados y la Suprema Corte de Justicia.
Atendiendo a diversas disposiciones legales y criterios de organización que la propia Corte se ha dado para sí, su pleno fijó el Acuerdo 2/2014 y al igual que lo hizo en el caso de la reforma a la Ley del Issste y en la interpretación de algunos artículos en materia penal, dispuso el aplazamiento de los amparos en revisión pendientes de resolver por los tribunales colegiados, a fin de analizar un paquete de 53 amparos que estuvieran relacionados con los principales temas de la reforma laboral, que han sido impugnados en su constitucionalidad. Se trata de una veintena de temas que van desde artículos declarativos, derechos y obligaciones de las partes, formas de contratación, hasta reglas procesales.
Es probable que la parte obrera obtenga poco de esta revisión, el tema que más le pueda interesar se relaciona con la limitación al pago de los salarios caídos en los juicios por despido; sin embargo, la Corte cambiando de opinión de la noche a la mañana avaló la reforma a la legislación burocrática del estado de Morelos que limitó esta indemnización a sólo seis meses aún cuando los juicios duran varios años. Es preocupante que en este alto tribunal impere de manera creciente el criterio de afectar derechos fundamentales con el argumento de que debe respetarse la voluntad del legislador ordinario, así lo hizo en las leyes que indebidamente consideran de confianza a todo el personal en una institución o en el caso de los trabajadores de seguridad pública que fueron privados de sus derechos elementales.
Del conjunto de temas que la Corte resolverá con motivo del acuerdo 2/2014, destaca el de la subcontratación u outsourcing. En particular nos referimos al nuevo artículo 15-A de la Ley Federal del Trabajo. Esta disposición hace referencia a tres aspectos; el primero contenido en su inciso a señala que la subcontratación no puede abarcar la totalidad de una empresa, sin embargo, si bien esto parece una obviedad, los patrones buscan darle la vuelta porque intentan preservar las llamadas ¨empresas de servicios¨ que no pagan utilidades a sus trabajadores, defraudan al fisco y en su esquema de simulación, cancelan los derechos propios de una contratación regular.
En el segundo tema contenido en el inciso b de este artículo, se sostiene que la subcontratación debe justificarse por su carácter especializado. Esta exigencia del legislador deviene de la naturaleza excepcional de este régimen que obliga a acreditar que el personal que va a ser subcontratado agregue al proceso productivo un insumo especializado que la empresa beneficiaria no podría remunerar de manera permanente.
En efecto, por razones de costo, la ley admite esta condición para lograr mayor productividad y más competitividad; contratar por sí mismo a ése especialista, no sería rentable. El tercer tema contenido en el inciso c señala que la subcontratación no puede comprender tareas iguales o similares a las que realiza el resto de los trabajadores al servicio de la empresa contratante o beneficiaria del trabajo. Se trata de un principio de igualdad para evitar que por la vía de la subcontratación se degraden las condiciones de trabajo.
El sector empresarial ha instrumentado una estrategia de golpeteo a estos tres puntos del artículo 15-A, argumentando que ponen en entredicho la inversión y el avance productivo. Como siempre, amenaza con el petate del muerto; basta un mínimo esfuerzo de derecho comparado para confirmar que las reglas contenidas en el nuevo artículo 15-A son sensiblemente menores a las que operan en otros países altamente competitivos; incluso en los modelos latinoamericanos, se contemplan reglas más estrictas en materia de sanciones y de registro obligado, o se promueven esquemas de contratación colectiva por rama o cadena productiva para favorecer la homologación del valor de la fuerza de trabajo y evitar el efecto devastador de una subcontratación injustificada.
En nuestro país, los empresarios no tienen llenadera y lo que pretenden es preservar las prácticas abusivas que sin límites fueron llevando hasta extremos impensados a costa del fisco, de los trabajadores, de la economía, de un sano funcionamiento de las empresas y del estado de derecho.
Los patrones han logrado dejar sin eficacia la reforma laboral en este tema, durante el año y medio de su vigencia, gracias al consentimiento de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, que contraviniendo la ley, suspendió las inspecciones a las que estaba obligada. Incluso se ha pretendido embarcar al pleno de la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje para que al margen de sus atribuciones, establezca criterios que le den la vuelta a la ley en favor del empresariado.
El tema de la subcontratación es de tal importancia que bien haría la Corte en convocar a una reflexión colectiva a jueces, magistrados, académicos, especialistas del foro y actores del sector laboral, además de realizar un elemental estudio comparado que aproveche las buenas prácticas en otros países. Todo ello para asumir una adecuada interpretación de la ley.
PD. ¿En dónde están los representantes obreros ante el Infonavit? ¿En dónde los líderes de las grandes centrales frente al despojo de 3 por ciento de los salarios con el que se pretende generar el seguro de desempleo?
No han dicho ni pío.

Rarezas constitucionales

Febrero/2014
Nexos

Viridiana Ríos 

De la Constitución mexicana originalmente escrita y promulgada en 1917 queda muy poco. El 80% de los artículos constitucionales originales han sido modificados un promedio de cinco veces cada uno (Cámara de Diputados, 2013). Es una Constitución que ha sido modificada dos veces más que cualquier otra constitución democrática del mundo (Lorenz, 2008).
La Constitución ha sufrido un total de 561 reformas (Cámara de Diputados, 2013).¹ Sólo 27 de los 136 artículos constitucionales han permanecido sin cambios, esto es: sólo el 19% del texto constitucional permanece así, tal como fue concebido.²
Es de las constituciones más viejas de América Latina en vigor, pero es la que más veces ha sido reformada (Nolte, 2011), en promedio una vez cada dos meses, el doble que en Colombia, cuatro veces más que en Chile, y al menos ocho veces más que en Uruguay, Argentina y Bolivia (Nolte, 2012). Mientras que el promedio de reformas constitucionales en países democráticos estables es de 5.8 por año de 1993 a 2002, en México dicho promedio ha sido de 11.6 (Lorenz, 2005).
El número de reformas creció notoriamente desde 1982, durante el gobierno de Miguel de la Madrid. Antes de 1982, en promedio cada presidente promulgaba sólo 16 reformas. De 1982 en adelante el número casi se cuadriplicó para alcanzar un promedio de 60 reformas por presidente (Cámara de Diputados, 2013).
El presidente que más reformas ha aprobado es Felipe Calderón: 110, una de cada cinco reformas constitucionales de toda la historia de la Constitución mexicana. Su inmediato seguidor es Ernesto Zedillo, quien aprobó 77 reformas y luego el propio De la Madrid, con 66 (Cámara de Diputados, 2013).
En su primer año, Enrique Peña Nieto ha aprobado 21 reformas. En sólo un año ha reformado la Constitución más de lo que el 56% de los presidentes mexicanos la reformaron durante todo su sexenio (Cámara de Diputados, 2013). De Lázaro Cárdenas a Gustavo Díaz Ordaz, nadie modificó la Constitución en seis años más de lo que Peña Nieto lo ha hecho en sólo uno.
Sin embargo, pese al alto número de reformas aprobadas por el actual presidente, si el ritmo reformista permanece, Felipe Calderón habrá aprobado más reformas durante su sexenio de lo que Enrique Peña Nieto hará en el suyo.³ Considerando los últimos cinco presidentes de México (1982-2012), el 20.4% de las reformas suelen aprobarse en los primeros 13 meses del sexenio (Cámara de Diputados, 2013). A este ritmo las 21 reformas aprobadas en el primer año de Enrique Peña se traducirían en 103 reformas sexenales totales. Ello lo convertiría en el segundo presidente de México con mayor número de reformas aprobadas, pero no en el primero.
El más intenso periodo de reforma constitucional de la historia no fue liderado ni por Felipe Calderón ni por Enrique Peña Nieto, sino por el subrepticio campeón de la reforma: Ernesto Zedillo. En diciembre de 1994 Zedillo aprobó 27 reformas constitucionales (Cámara de Diputados, 2013), equivalente al 4% de todos los cambios que la Constitución ha experimentado en sus mil 152 meses de vida. Fueron reformas relacionadas con el Poder Judicial y la impartición y procuración de justicia, que redujeron el número de ministros de la Suprema Corte de Justicia, modificaron el mecanismo de nombramiento de ministros y del procurador general de la República, crearon el Consejo de la Judicatura Federal e incorporaron importantes figuras legales como la controversia constitucional, la acción de inconstitucionalidad, y el no ejercicio de la acción penal.
En términos generales, los años con mayor número de reformas han sido 1993, 1994 y, un poco inesperadamente, 2011, con 31 reformas aprobadas por año (Cámara de Diputados, 2013). El trabajo legislativo realizado en estos años equivale a tres veces el trabajo legislativo realizado entre 1945 y 1961. En 2011 la mayoría de las reformas se refirieron a asuntos de derechos humanos.
Las reformas constitucionales se han concentrado dramáticamente en cambiar y volver a cambiar los mismos artículos. Tan sólo el artículo 73 ha sido reformado 69 veces, más de una vez cada año y medio. El artículo 123 se cambia en promedio cada tres años y el 27 cada cuatro. De hecho, tan sólo 10 artículos han causado el 36% de todas las reformas constitucionales en los últimos 96 años⁴ (Cámara de Diputados, 2013). Si no se consideran esos 10 artículos en el conteo de reformas constitucionales, el número de reformas promedio que ha sufrido cada artículo desde 1917 bajaría de cinco a sólo 3.6 veces.
Ahora bien, en términos de cuándo decide cambiarse la Constitución, la evidencia es bastante clara: al Poder Legislativo le gusta aprobar reformas de último momento. El final de los periodos de sesiones el que más reformas tiene. Un total de 114 reformas han sido aprobadas en diciembre y 96 en agosto, lo que significa que el 37% de todas las reformas constitucionales ha sido aprobado en sólo estos dos meses del año (Cámara de Diputados, 2013). En mayo y enero, en cambio, casi no hay movimiento. En 96 años de vida, la Constitución sólo ha sido modificada ocho veces en mayo. Desde hace 22 años no se ha aprobado una sola reforma constitucional en el mes de enero.

El hecho de que la Constitución mexicana sea tan cambiante es inesperado, pues el diseño legal en nuestro país es mucho más renuente al cambio que la mayoría de los países latinoamericanos (Noltec, 2012).⁵ Reformar la Constitución en México requiere vencer al menos tres condiciones, y aprobar el cambio por mayoría calificada en el Congreso local y por mayoría simple en todos los Congresos estatales. En América Latina, el procedimiento promedio sólo requiere pasar dos vetos y la aprobación por mayoría calificada. En un índice de 0 a 10, los expertos califican a México como 7 en su dificultad de reforma, y a América Latina como 4.⁶
Sin embargo, si bien la Constitución mexicana es cambiante, ésta ha sido increíblemente longeva. En América Latina, en promedio ha habido 5.7 constituciones por país durante la mayoría del siglo XX. México sólo ha tenido dos en el mismo periodo: la de 1857 vigente hasta 1917 y la de 1917. (Negretto, 2008). Venezuela, en cambio, ha tenido una Constitución nueva en promedio cada seis años, Ecuador cada 12 y Nicaragua cada 13 (Negretto, 2008). En el mundo las constituciones cambian en su mayoría cuando han cumplido 20 años, en México las constituciones duran en promedio 71 años (Elkins et al., 2008; Nolte, 2012). En América Latina, los cambios se dan cada 28 años (Negretto, 2008).
En general, la Constitución mexicana cambia mucho pero siempre en los mismos lados. Cambia abruptamente, pero es longeva. Cambia a pesar de que su diseño constitucional lo inhiba. Es un animal digno de reflexión y estudio.
Referencias
Cámara de Diputados. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1.pdf. Fecha de consulta: 11 de enero de 2013.
Elkins, Zachary, Ginsburg, Tom, Melton, James (2010): The Comparative Constitutions Project: A Cross-National Historical Dataset of Written Constitutions. Survey Instrument.
Lorenz, Astrid (2005): “How to Measure Constitutional Rigidity. Four Concepts and Two Alternatives”, Journal of Theoretical Politics 17.3, pp. 339-361.
Negretto, Gabriel L. (2008): The Durability of Constitutions in Changing Environments: Explaining Constitutional Replacements in Latin America, Helen Kellogg Institute for International Studies.
Nolte, Detlef (2011): Reformas constitucionales en América Latina en perspectiva comparada: La influencia de factores institucionales. Manuscrito, marzo.
Rasch, Bjørn Erik y Roger D. Congleton (2006): “Amendment Procedures and Constitutional Stability”, Democratic Constitutional Design and Public Policy: Analysis and Evidence, MIT PRESS, p. 319. £

¹ Si se consideran fe de erratas, reformas a artículos transitorios y aclaraciones, el número total de reformas de 1917 a 2013 asciende a 573 (Cámara de Diputados, 2013).
² Los artículos que no han sido reformados son 8-9, 12-13, 23, 38-39, 47, 50, 57, 62, 64, 68, 80-81, 86, 91, 118, 120-21, 124-26,128-29, 132 y 136.
³ Esto no significa que las reformas de Calderón sean más relevantes. Sólo quiere decir que el número total de artículos reformados será menor de 2013 a 2018 de lo que lo fue de 2007 a 2012, probando que, de hecho, hacen falta pocas reformas para generar vastos cambios.
⁴ Estos artículos son (ordenados de mayor a menor número de cambios) el 73, 123, 27, 74, 89, 107, 115, 4, 79, 94, 76 y 97.
⁵ Algunos politólogos predicen que el cambio constitucional se presenta más en estados federales que cuentan con pocos vetos legislativos (Rasch y Congleton, 2006), cuando existe diversidad partidista en el congreso (Nolte, 2012), y cuando las constituciones son o muy jóvenes o muy viejas (Lorenz, 2008).
⁶ De acuerdo con esta calificación, la Constitución más dificil de modificar en América Latina es Chile con una calificación de 9.5 en promedio (Nolte, 2012)

Nada que celebrar

Febrero/2014
Nexos

José Ramón Cossío Díaz

Una de las características del pensamiento jurídico mexicano fue y es el poco tratamiento jurídico de la Constitución. Puede parecer curioso que quienes por definición debieran hacer de ese texto y de sus normas objeto de trabajo, estuvieran y estén dedicados a construir explicaciones de distintos fenómenos alrededor de la Constitución, pero no del sentido y alcance de sus normas. Sin embargo así fue. Hubo quienes suponiendo realizar una actividad jurídica reseñaron los movimientos insurgentes o revolucionarios que llevaron al establecimiento de las constituciones vigentes en los siglos XIX y XX. Hubo quienes, afanándose aún más por los orígenes, se dieron a la tarea de comentar los supuestos políticos de los procesos constituyentes o, también, de las teorías políticas que de un modo u otro determinaron nuestra organización jurídica. Hubo quienes pretendieron establecer las peculiaridades del movimiento mexicano, algo así como un constitucionalismo autóctono original o, al menos, muy originario. Hubo quienes encontraron en las sucesivas reformas constitucionales una especie de filosofía de la historia, marcado por un necesario y continuado devenir en etapas de creciente democracia, igualdad y progreso, todo ello enmarcado en un nacionalismo único e irrepetible. Hubo quienes, y aquí sí fueron muchos, con precisión considerable dieron cuenta de las reformas constitucionales casi con la misma claridad y detalle que el texto aparecido en el Diario Oficial.
Sin embargo y más allá de las intervenciones apuntadas y que, al menos tuvieron el mérito de la descripción, hubo ejercicios más delicados y comprometedores. Aludiendo a la variedad de sentimientos que les despertaba la Constitución y requiriendo por ello la búsqueda de sus esencias, varios juristas terminaron sustituyendo al texto por las decisiones que estimaron en algún momento y de algún modo llevaron a crearlo. Lo que las normas constitucionales dispusieran no tenía importancia ni sentido entenderlas jurídicamente. Desde esa perspectiva, lo relevante era identificar lo que en el momento constituyente o, mejor aún, durante el proceso revolucionario, hubiera sido determinante, pues la acción misma daba sentido al texto y a sus normas, pero no a la inversa. Leer el texto era, entonces, el modo en el que resultaban comprobables las decisiones que hubieran orientado el proceso revolucionario y determinado el contenido constitucional. Identificar las llamadas “decisiones políticas fundamentales” fue la clave de entendimiento de la Constitución.
El buen constitucionalista era aquel que interpretando los orígenes revolucionarios del texto supo jugar con este último a fin de demostrar la relación entre Revolución y texto; es decir, quien supo hacer de la Revolución Constitución y de la Constitución Revolución. Sin embargo, como el régimen se proclamó también Revolución, mejor constitucionalista fue quien pudo hacer de la Constitución régimen y del régimen Constitución. Supremos juristas fueron quienes pudieron unificar la Revolución, la Constitución y el régimen, darle a todo ello un sentido histórico definido y generar un horizonte de progreso continuado realizable con cada acto cotidiano de gobierno.
Ejercicios como los acabados de apuntar podrían explicarse de algún modo y para algunos, por los tiempos en que fama y gloria pasaban también por el régimen, pero difícilmente pueden justificarse hoy. Con independencia de si estudios como ésos siguen haciéndose o si, al menos, se realizan con mayor pudor, lo cierto y relevante es el mantenimiento de la condición no-jurídica de los estudios constitucionales. Es verdad que no asistimos ya a la obviedad de citar, como hasta no hace mucho, a Carl Schmitt, pero sí a la de estimar que como las explicaciones jurídicas no son suficientes para dar cuenta de los fenómenos jurídicos, lo mejor es tratarlos como fenómenos no-jurídicos. Parte del problema radica en la consabida y redituable labor de escribir libros para transcribir textos normativos, con lo cual se logra, además del premio de la publicación, la posibilidad de sentenciar que como con esa forma de explicación realmente no se explica al derecho, lo mejor es abandonar la explicación jurídica y tratar de encontrar como remedo de ella las causas o los efectos de las normas, desde coordenadas consideradas, con laxitud, como políticas.
Dejando de lado la sociología de la profesión, interesa destacar dos importantes consecuencias que acarrea la explicación no-jurídica de la Constitución. A la primera de ellas la denominaré de orden cultural. Si los juristas o si, en general, quienes trabajan con la Constitución, no se la representan y explican en términos jurídico-normativos e imponen a la sociedad un entendimiento de ese tipo, es difícil suponer que la sociedad misma y sin más asumirá ese entendimiento. A su vez y si la falta de aceptación normativa produce que lo establecido en ella no sea entendido como un espacio de racionalidad jurídica, la Constitución queda reducida a mero espacio simbólico o político. Con esa forma de proceder se pierde la posibilidad de establecer un ámbito privilegiado de arreglo y conducción de una gran cantidad de asuntos sociales, sin más, del tan traído y tan llevado Estado constitucional o, más básicamente, del Estado de derecho. Por ello, lo que haya que resolver tendrá que hacerse en las arenas de la negociación oligárquico-partidistas y, una vez logrado el acuerdo, buscar la norma como medio de certificación de lo alcanzado. La negación de la juridicidad del texto produce, simultáneamente, la falsa idea de que se está actuando dentro del imperio del derecho y, sin embargo, ante la posibilidad de jugar fuera de las condiciones de racionalidad y control que suelen venir aparejadas a él.
La segunda consecuencia del abandono a la juridicidad constitucional la llamaré de orden técnico. Al no asumirse tal juridicidad, se deja de entender que las normas de la Constitución son elementos iniciales y determinantes del resto de las normas mediante las cuales pretenden regularse una enorme cantidad de conductas sociales. Por el modo en que nuestro orden jurídico está estructurado, lo establecido en la Constitución es sólo el inicio de largas y complejas cadenas normativas. Leyes, reglamentos, acuerdos, licencias, concesiones o sentencias, por ejemplo, dependen de diversas maneras de lo establecido en el texto constitucional. Hasta aquí y con gran ignorancia, pudiera parecer que todo lo dicho es un problema de legisladores o, en general, de autoridades o de abogados, por lo que sólo a ellos debieran interesar tales temas. Sin embargo, como las acciones específicas que día a día deban llevarse a cabo en varios ámbitos sociales dependen del correcto desarrollo normativo, debieran ser del interés y la incumbencia de todos. Contratos, inversiones, salarios, empleos, paternidades, procesos, años de prisión, etcétera, dependen en mucho del modo como se haya construido la norma constitucional, de cómo se entienda ésta y de cómo se haya desarrollado en el resto de las normas del orden jurídico. Finalmente, lo que los órganos democrático-representativos hayan pretendido asignar como bienes, premios o castigos, estará determinado por actos fundados, en última instancia, en los textos constitucionales.
En tres años nuestra Constitución cumplirá su primer siglo de vigencia, con independencia de sus muchos huecos, parches o contradicciones. Por tal motivo, se harán numerosos homenajes al símbolo, al texto, a sus redactores y a sus comentadores, a todo aquel que por acción u omisión hubiera tenido algo que ver con ella. La efeméride es un buen momento para preguntarnos cómo es que la entendimos, la entendemos y la vamos a entender. ¿Como texto dotado de vida prácticamente natural? ¿Como gloria nacional? ¿Como marco regulatorio de algunas de nuestras relaciones sociales? ¿Como marco exclusivo de los derechos humanos? ¿Como qué? En todo caso y más allá de los predecibles borlotes, sea para mantenerla, ajustarla o darle republicana sepultura, es necesario reflexionar colectivamente sobre lo que la misma ha implicado y debiera implicar en cuanto a lo que de suyo debiera ser: una norma jurídica. Un conjunto de reglas de conducta mediante las cuales se determinan los límites a las actuaciones de los titulares de los órganos estatales, se defina el papel del Estado en la economía, se identifique el territorio nacional y el modo de distribuir el poder en él o se establezca la forma de gobierno y las atribuciones de los poderes públicos.
Del análisis podría concluirse que sería bueno regular las conductas y orientar buena parte de las posibilidades de relaciones sociales mediante la racionalidad del derecho, y no mediante la fuerza de la política o del poder económico, simplemente y para no ir más lejos, porque el derecho puede tener un origen y un control democrático. En caso de arribarse a tal conclusión, tendría que asumirse que la Constitución es una norma jurídica y no la mera suma de decisiones políticas fundamentales, un mero proyecto político y social, o la expresión de la metafísica al uso. Si se asumiera tal composición normativa, sería adecuado admitir que el trabajo con normas suele hacerse desde la perspectiva jurídica. Si las anteriores reflexiones fueran puestas en marcha, sería más fácil entender que con independencia de que las decisiones sobre el contenido de las reformas constitucionales corresponden a los representantes electos, éstos no pueden trabajar en el vacío, ni suponer que su legitimación democrática es sinónimo de sabiduría. También haría entendible para ellos y para todos, que tal actuar debiera estar determinado por una serie de conocimientos jurídicos (y, desde luego, no jurídicos) de los que en muchos casos carecen y que, sin embargo, y con base en ellos, actúan, benefician o lastiman.
El que alguien piense que con el derecho y, en lo que aquí interesa, con la Constitución, puede hacerse cualquier cosa pues para eso estuvo el superrégimen y para eso llegó la democracia, no es sólo reprochable a quien así lo asuma. De manera más general, es un problema derivado de la falta de controles de muy diverso tipo que también nos caracteriza. En cuanto a la Constitución, en parte es la consecuencia de haber pensado y seguir pensando que tiene el valor de la hoja en que está escrita, que toda ella es reducible a decisiones políticas fundamentales, o que su única función es garantizar derechos humanos. En otros términos, es atribuible a los juristas y a quienes estando en la profesión no seamos capaces de comprender ni transmitir la función social de ella o, más en general, del derecho mismo.
Como recomendaba O’Gorman respecto de la Historia, no se trata de regañar aquí a los muertos ni de juzgar a los muy vivos. Simplemente se trata de proponer un cauce distinto para propiciar el entendimiento jurídico de la Constitución. Con ello, tal vez podríamos no celebrar a la Constitución y a lo que de ella se ha escrito en lo que nada tiene de celebrable. Con ello, también quizá, podríamos tratar de evitar la perpetuación del mal estado de cosas en que nos encontramos. Entender a la Constitución como norma jurídica no es suficiente para resolver muchos de nuestros problemas, pero sí parece un principio necesario para comenzar a ordenar los posibles caminos de solución a muchos de ellos.

¿Por qué no una nueva Constitución?

Febrero/2014
Nexos

Miguel Carbonell 

En cada legislatura del Congreso de la Unión se presentan más de mil iniciativas de reforma constitucional. Tal parece que todos los legisladores que llegan a ejercer el cargo quieren dejar su huella en el texto constitucional mediante alguna reforma, pensando que de esa manera pasarán a la historia y su nombre será recordado por generaciones y generaciones de agradecidos mexicanos.
Dicha postura no solamente es ingenua, sino también bastante perversa ya que a ella le debemos el resultado de tener una de las constituciones más reformadas del mundo y también una de las más detallistas y prolijas.
La teoría constitucional nos indica que una Constitución debe contener los principios básicos de la organización del poder público y el catálogo de derechos fundamentales de todas las personas que habitan en el territorio de un país. Nuestros legisladores, por lo visto, no se han enterado de eso y le han añadido al texto cuestiones tan poco esenciales como las siguientes: parques y jardines, drenaje y alcantarillado, los rastros (es decir, los establecimientos en los que se sacrifica al ganado para consumo humano), la cerveza y hasta el tradicional aguamiel. Todo eso y muchas cosas más que se podrían citar tienen en México rango constitucional, por ocurrencia de algún legislador cuyo nombre ya nadie tiene presente, pero cuya osadía e ignorancia nos heredó una Constitución marcadamente hipertrofiada.
Uno podría pensar que esos despropósitos pertenecen al pasado y que quizá hayan sido producto de una clase política iletrada, como la que gobernó México durante buena parte del siglo XX. Pues no. Resulta que el “ensanchamiento” constitucional prosigue y no parece arrojar signos de agotamiento alguno. Por el contrario, las últimas reformas han continuado añadiendo temas completamente ajenos a lo que debería ser un texto fundamental.
Por ejemplo, la reforma en materia de telecomunicaciones publicada en junio de 2013 añadió un largo listado de requisitos para poder ser nombrado como integrante de los órganos reguladores en la materia. Y uno se pregunta si eso no debería estar en una ley y no en la Carta Magna. ¿Se imagina el lector que la Constitución española de 1978 enunciara los requisitos para formar parte de la Agencia de Protección de Datos de ese país o que la legendaria Constitución de Estados Unidos hiciera lo mismo para el caso de la Federal Communications Commision?
Un caso parecido sucede con la reforma energética que, como lo ha señalado Diego Valadés, contiene seis mil 900 palabras, de las cuales más de seis mil están en los más de 20 artículos transitorios del decreto respectivo, que detallan hasta un nivel absurdo cuestiones relacionadas con los tipos de contrato que pueden existir y la forma en que se va a pagar a los particulares que participen en el sector energético mexicano.
Faltan tres años para que la Constitución llegue a ser centenaria. Creo que se trata de una oportunidad fabulosa para que entre todos nos preguntemos sobre el tipo de Constitución que queremos y sobre el papel que necesitamos que juegue en el presente y el futuro del país.
Una Constitución que todo el tiempo se está reformando y que contiene una regulación minuciosa y detallada de un sinfín de temas genera más problemas que soluciones, ya que por un lado dificulta a los ciudadanos su conocimiento (uno tiene que comprar un nuevo ejemplar de la Constitución cada mes y medio, si quiere mantenerse más o menos al día), y por otra parte hace muy compleja la interpretación judicial, ya que los operadores de nuestro sistema jurídico no pueden orientarse a partir de grandes principios, sino que tienen que acatar órdenes minúsculas que en no pocas ocasiones ni siquiera están bien redactadas.
¿Qué hacer ante este contexto tan poco alentador? Hay dos escenarios que no solamente veo como posibles, sino que creo que son los más deseables. Una vez que se han aprobado muchas de las reformas estructurales, podría decretarse de facto una moratoria en materia de cambios constitucionales para que se le diera a la Constitución un respiro hasta febrero de 2017. Podríamos aprovechar este periodo de tres años para estudiar a fondo el texto vigente y sacarle todo el provecho que puede arrojar, mientras pensamos sobre lo que queremos en términos constitucionales una vez que lleguemos a esa fecha.
El segundo escenario es más complicado políticamente, pero tarde o temprano tendremos que enfrentarlo: si las continuas reformas pudieran hacernos suponer que el contenido de la Constitución por una u otra causa no nos sirve, no nos resulta funcional o simplemente no nos agrada, quizá sea tiempo de ir vislumbrando una opción de reemplazo radical de sus contenidos a través de la convocatoria a un Congreso Constituyente. Muchos países de América Latina han realizado ejercicios semejantes en las décadas recientes y el resultado ha sido en su mayor parte positivo. ¿No es mejor repensar en su conjunto el contenido que queremos que tenga la Constitución en vez de seguir por la senda de los pequeños cambios casi semanales con que nuestros legisladores siguen moldeando sus normas?
En todo caso, lo que nadie debe dudar es que no hay alternativa alguna a la forma del Estado constitucional de derecho que hemos adoptado en México. La Constitución, corta o larga, general o detallista, llegó a la historia del país para quedarse. Quizá ese solo motivo ya valga la pena celebrarse.