Tratados, derechos humanos y Constitución

8/Septiembre/2013
La Jornada

Arnaldo Córdova

¿Puede darse una contradicción entre tratados internacionales sobre derechos humanos y la Constitución? La contradicción en lógica jurídica supone una contraposición excluyente e irreconciliable: o es A o es B y no puede haber composición posible. Claro que puede darse una contradicción entre ambos instrumentos del derecho, cuando en ambos se plantean tesis que se excluyen por su propia naturaleza. Pero el destino de los tratados internacionales no es de por sí contraponerse al orden constitucional interno, sino complementarse con éste para lograr su cambio y su adecuación a los consensos internacionales sobre derechos humanos.

En días recientes se dio un debate que, al parecer, ya está concluido, entre los integrantes de la Suprema Corte de Justicia de la Nación sobre este tema. El punto de partida de los ministros fue que podía darse una contradicción entre los tratados y la Constitución, y la idea que finalmente se impuso fue que, en ese caso, la Constitución debe prevalecer sobre los tratados. Fue un punto de partida arbitrario y la conclusión es lamentable.
Que en ciertos puntos puedan diferir los tratados y la Carta Magna es entendible y natural. Pero los tratados no fueron concebidos, desde su origen, como posiciones que debían sobreponerse a los órdenes constitucionales de cada país, sino como consensos entre naciones que buscaban la adecuación de los textos constitucionales particulares a esos consensos. En derechos humanos el principio rector es siempre la defensa y la preservación de la persona humana, tomada individualmente o en su asociación con otras. Dicho de modo diferente, no buscan derogar las constituciones, sino su reforma y adecuación a los acuerdos que en esa materia se van logrando.
La tesis definitoria no debería plantearse como una contradicción, sino como una complementación entre ambos instrumentos jurídicos. Los tratados fueron concebidos para ayudar a mejorar los órdenes constitucionales internos en materia de derechos humanos. En todo caso, podría hablarse de una contrariedad, con opuestos que pueden componerse, no de una contradicción cuyos opuestos se excluyen por su propia naturaleza de modo radical.
Nuestra Constitución ha sido mejorada a la luz de ese consenso internacional que se ha logrado en materia de derechos humanos. La reforma del artículo primero de 2011 es el último y más preclaro ejemplo de ello. No se llevó a cabo con el espíritu de contraponer ambos instrumentos, sino con el afán de complementarlos y hacerlos coherentes entre sí. Sigue habiendo, desde luego, contrariedades entre ambos y muchas veces ni siquiera son entre la Carta Magna y los tratados, sino entre éstos y ciertas leyes, como ocurre con la polémica y anticonstitucional legislación sobre el arraigo.
En todo caso, es necesario concluir y ponerse de acuerdo en que la relación entre los tratados y la Constitución encierra, naturalmente, no una contradicción sino una complementariedad ineliminable que hace funcional esa misma relación. Por ello, más que pensar en hacer prevalecer uno de los contrarios, se debe buscar el nexo de jerarquía que los pone en contacto. Los tratados se conciben para que las constituciones mejoren y se adecuen a aquellos consensos internacionales que se logran en cuanto a los derechos humanos.
Hay, por lo tanto, una relación de jerarquía en el tiempo: los tratados vienen después de las constituciones y son, por lo mismo, garantías más amplias que deben ser tomadas en cuenta para reformar y adecuar a las segundas. La condición ineludible es que esos tratados sean signados por el gobierno de México y consentidos por el Senado. De otra manera no hay esa relación jerárquica. Y, como puede verse, no hay contradicción ninguna. Si no se aceptan los tratados, el problema es inexistente. Si se aceptan, hay una relación jerárquica que culmina con las adecuaciones de la Carta Magna.
Los tratados no se inventaron para que los juristas se entretuvieran o para atormentar a los jueces. Tienen la función de optimizar la justicia en los órdenes internacional e interno. Jamás se ha pensado en ellos como obstructores de la justicia ni tampoco como usurpadores del orden jurídico interno de los diferentes países. Se les procesa y se les elabora para coadyuvar a la justicia en el mundo y proponen metas a alcanzar en esa materia en cada uno de los órdenes internos. Si se les acepta, entonces deben prevalecer, pero no anulando la Constitución, sino, justamente, complementándola y reformándola.
Es lógica la hipótesis de que la Constitución pueda ser mejor, a la vista de un juez, con relación a los tratados. El deber del juez no es declararse sobre qué instrumento debe prevalecer con exclusión del otro, sino aplicar aquel que sirva mejor al más importante principio del derecho internacional y nacional de los derechos humanos: el principio pro persona. Este principio resume en sí la fuente del deber del juzgador. Eso, por supuesto, admitiendo, sin conceder, que la Constitución pudiera estar más adelantada en esa perspectiva que los tratados. Parece ser que fue en ese sentido que acabó definiéndose la Corte, pero sosteniendo, inconsecuentemente, el principio de la prevalencia de la Carta Magna.
Aceptar la preeminencia de la Constitución sobre los tratados vuelve ridículo e inútil que éstos sean suscritos por un gobierno. Si se aceptan es porque se acepta también que son necesarios para mejorar nuestro sistema de impartición de justicia, nuestra Constitución y nuestras leyes y no simples adornos de nuestra representación diplomática. Tampoco es admisible que a los tratados se les ponga a un lado de nuestro orden constitucional interno y, en esa condición, en el fondo no sepamos para qué diablos pueden servir. Hace pocos años, la Suprema Corte decidió, por la vía jurisprudencial, que los tratados y la Constitución están en una relación de complementariedad necesaria y que, por tanto, forman parte igual de nuestro sistema jurídico de justicia, por encima de las leyes secundarias.
La Carta Magna y los tratados deben estar siempre a tono, aun cuando haya contrariedades entre ellos, vale decir, aun cuando expresen conceptos diferentes. La hipótesis de derecho constitucional internacional es que esa diferencia debe desaparecer y, para ello, sólo existe un camino: adecuar la Constitución a lo que dictan los tratados sobre derechos humanos o, de plano, no signar esos tratados. Una vez firmados y aceptados no hay ni puede haber excepciones o contradicciones: la Carta Magna debe ser modificada para acoger las propuestas de los tratados.

Acerca de las reformas

21/Abril/2013
La Jornada

Arnaldo Córdova

Ningún gobierno puede existir si no es a base de reformas. Todo Estado, para consolidarse y desarrollar sus funciones requiere de reformas constantes o periódicas desde el instante mismo en que es instaurado. Las reformas son vitales para cambiar lo que no trabaja bien, para avanzar con mayor rapidez en la consecución de los objetivos de gobierno, para satisfacer eficazmente los reclamos y las demandas de la sociedad y, claro está, para fortalecer y desarrollar al Estado mismo. Ningún verdadero Estado puede permanecer inmóvil y sin cambios internos. No es, por ello, ninguna maravilla que haya un gobierno reformista. Lo notable es cuando no lo es o no se da.

Debe examinarse, desde luego, de qué tipo de reformas se trata, si son para avanzar o para retroceder, pues también reformando se retrocede cuando se busca reinstaurar el pasado. Una reforma que trate de limitar excesos en el reparto de la riqueza, por ejemplo, sería para avanzar, siempre y cuando no se caiga en aberraciones que pueden negar el sentido mismo de la reforma. Una reforma que buscara borrar los avances alcanzados y tratase de reinstalar situaciones anteriores o buscara anular otra reforma que significara un avance sería, claro está, una contrarreforma o una reforma negativa. De todo se puede dar.
Pero vamos a situarnos en el terreno de las reformas positivas, las que se efectúan para avanzar. Se trata siempre de una situación anquilosada o perversa que es necesario cambiar. Las reformas se efectúan con el objetivo de superar los efectos perniciosos que esa situación genera. Por supuesto que quien determina la justeza de las nuevas medidas es el que las toma, el propio gobierno. Muy pocas reformas a lo largo de la historia han sido tomadas con base en reclamos ciertos y expresos de algún sector de la sociedad. Son los gobernantes los que deciden en ese respecto. Por ello deben buscar los consensos necesarios.
Ahora bien, no hay otro modo de reformar que cambiando las leyes que rigen la materia de cambio. Por ello, dentro del Estado, es de verdad protagónico el papel que desempeña el Poder Legislativo. Eso es nuevo entre nosotros. Las cámaras del Congreso son auténticos campos de batalla de las posiciones de los diferentes intereses involucrados a favor o en contra o por ciertas limitaciones a la reforma planteada o, también, por una reforma que vaya más allá de los planteamientos del gobierno que propone la reforma. Es cierto que algunas reformas prosperan sin haber sido planteadas por el gobierno, sino por grupos parlamentarios o legisladores, pero el gobierno, en todo caso, es siempre parte interesada.
No es extraño, por todo ello, que, para cualquier problema, por insignificante que parezca, se plantee una reforma. Alguien ha hablado de reformitis. Legislar se ha convertido entre nosotros en sinónimo de reformar. Ya no se crea sino por excepción una ley, se la reforma, si bien siempre aparecen aquí y allá nuevas leyes. El resultado es que hemos acabado por convertir a las reformas en verdaderos dogmas cuando no en mitos. Nadie ha acabado de explicarnos lo que quieren decir las llamadas reformas estructurales, pero todo mundo en nuestro medio político habla de ellas. Los economistas, en alguna época, quisieron designar así las reformas económicas.
Ahora parece que a cualquier cosa se la llama estructural, tomando prestados significados que no son sino modas de paso en las metrópolis mundiales. Es difícil saber, por ejemplo, por qué se le llama estructural a una reforma como la laboral o también a la educativa, cuando lo que hicieron fue, en el primer caso, abolir las últimas defensas que quedaban a los trabajadores en su confrontación permanente con el capital; mientras que la otra no fue sino un correctivo a una situación de deterioro que se hacía ya insostenible.
Para dilucidar el punto tendríamos que ponernos de acuerdo en lo que queremos significar con estructura. Ni en economía ni en ciencia política encontramos que el término pueda referirse a las relaciones de derecho del trabajo ni a la organización de la educación pública. Aparte el viejo concepto marxista de estructura económica como base de la organización de la vida en sociedad o el concepto estructuralista como corte transversal en un determinado momento histórico que permite, de adentro hacia fuera, reconstruir la organización de la sociedad, no encontramos otras referencias como no sean las alusiones tecnocráticas a algo que debe ser muy importante.
Las reformas pueden ser muy importantes y por eso se las llama estructurales. Aun así seguimos sin saber por qué se las llama de esa manera. Ni siquiera recurriendo a la llamada teoría de sistemas encontramos una explicación coherente. Cuando se habla de estructurales cabe especular que se hace referencia a algo complejo, sistémico y por alguna obscura razón nunca queda claro. Pero el caso es que nunca se establece una definición rigurosa. El resultado de todo ello ha sido la conversión de un dogma en un mito, que es siempre la reforma estructural. Y esta mitificación crea problemas de falta de objetividad en el diseño de las reformas, ante todo porque siempre se espera de ellas lo que no pueden dar.
Aun si se concede que las reformas buscan liberar algo que podríamos llamar estructura de la sociedad de ataduras de todo tipo o de vicios heredados del pasado o de errores reiterados que es preciso corregir o de desviaciones que hay que enmendar, lo que sea o se pueda imaginar, siempre tendremos que ir a los contenidos concretos de cada reforma y nos encontraremos con que casi siempre lo que se reforma de inmediato sugiere la necesidad de otra reforma o, en todo caso, que la realización de la reforma misma depende de otros factores que, a su vez, suponen otras reformas o, incluso, series de reformas.
Para empezar, las verdaderas reformas dependen sólo en una muy pequeña parte de las reelaboraciones que se hacen en las leyes o, incluso, en la misma Constitución. Estas son sólo el comienzo necesario a partir del cual se empieza a realizar la reforma. Después viene un reacomodo de las diferentes fuerzas sociales involucradas en ella que tiene que generar un consenso para que la misma se realice. Se requiere, dicho en otros términos, de la acción política inteligentemente dirigida a poner de acuerdo a todos para alcanzar los objetivos trazados en la reforma. No todo es pues cuestión de cambiar leyes.
La reforma contenida en la ley es un instrumento formidable en manos de un buen gobierno. Pero ése es el problema: que haya un buen gobierno.

Las reformas a la Ley de Amparo

17/Febrero/2013
La Jornada

Arnaldo Córdova

El juicio de amparo es una institución fundamental de nuestro ordenamiento jurídico y del orden político constitucional. Su función protectora no la iguala ningún otro tipo de juicios ni el derecho de cada quien es mejor servido. Es, ante todo, una institución política, pues deriva directamente del Pacto Fundamental, que es la Constitución Política de la República. Por supuesto que se trata de decir el derecho en su más alta cumbre de interpretación; pero es, en principio, un muro de contención en defensa del ciudadano y de la persona humana en contra de la arbitrariedad del poder político.

El proveimiento básico que va acompañando al juicio de amparo es la suspensión del acto que se reclama como violatorio de derechos e intereses legítimos (que, para el caso, son exactamente lo mismo). Ese acto puede ser una ley o cualquier decisión de autoridad. Como tiene su fundamento en la Constitución, no es posible concebir siquiera que pueda haber un amparo en contra de la Carta Magna como, a veces, algunos sugieren. Es contra leyes, de cualquier tipo, o contra actos de autoridades ejecutivas o administrativas, judiciales y legisladoras. La suspensión puede operar de modo precautorio y se le llama suspensión provisional, mientras no se resuelve el fondo del juicio, o definitiva cuando así lo dicta el fallo final sobre la reclamación.
El problema de la justicia, decía Piero Calamandrei, muchas veces es el litigio de las causas y la tendencia a servirse de los detalles del procedimiento para engañar a los jueces o presionarlos o acortar o alargar los juicios, según su propia conveniencia. Así se ha visto que la suspensión, frecuentemente, es reclamada para encubrir intereses ilegítimos o bastardos.
Hay, en el espectro económico de México, negocios que funcionan sobre la base de una suspensión provisoria de actos reclamados, como los casinos que proliferaron desde la gestión de Creel en Gobernación o las televisoras que viven al amparo de suspensiones conseguidas en los tribunales. O bien, enteras ramas de la economía que gozan de concesiones de explotación y uso de bienes de la Nación (así, con mayúscula, como sujeto originario de la ciudadanía que da origen a todo nuestro sistema político y jurídico y como está en el 27 constitucional) que interponen infinidad de juicios que lastiman los intereses nacionales o ponen entre paréntesis la rectoría constitucional del Estado en materia de desarrollo.
Como casi todas las instituciones jurídicas, el juicio de amparo ha tenido que soportar el abuso de los privados y también su paulatina obsolescencia porque lo complicado de su desenvolvimiento y su artificioso tecnicismo lo ponen fuera del alcance de la ciudadanía común y corriente (pobre, para decirlo en plata), cosa que desdice su original propósito que es servir a las mayorías y fungir como barrera a la arbitrariedad. La reforma en curso de la Ley de Amparo, que viene cocinándose desde hace 12 años y que ha experimentado largos periodos de sabotaje, con todas sus deficiencias, viene a remediar, por lo menos en parte, esa situación.
Muchas de las modificaciones que se plantean tienden a ampliar sensiblemente la operatividad del amparo en nuestro sistema de justicia, como el llamado amparo colectivo, la redefinición (aunque todavía no lograda por completo) de lo que es el interés legítimo, la incitación del Congreso o del Ejecutivo para que la Corte resuelva con prontitud juicios relevantes sometidos a su consideración y la causa del medio ambiente como interés legítimo identificable, entre otras. Pero lo más relevante es el conjunto de limitaciones que el nuevo artículo 129 de la Ley de Amparo (de aprobarse en el Senado) establece al otorgamiento de la suspensión del acto que se reclama.
Para empezar (rubros en los cuales también se ha abusado del amparo), no habrá suspensión cuando se trate de centros de vicio o lenocinio; de actividades relacionadas con el narcotráfico; de la consumación o continuación de delitos y sus efectos; del alza de precios de artículos de primera necesidad o de consumo necesario; del combate de epidemias y enfermedades exóticas; de campañas contra el alcoholismo y la drogadicción; del cumplimiento de órdenes militares en situaciones de emergencia nacional; de intereses de menores o incapacitados o del pago de alimentos; de la introducción de mercancías prohibidas; de la continuación del procedimiento de extinción de dominio sobre bienes de la Nación.
Lo que tiene al borde de la locura a los sectores empresariales beneficiarios de concesiones sobre bienes nacionales (incluidos el subsuelo y el espectro radioeléctrico) es la fracción XIII del artículo citado que, a la letra, establece: no procederá la suspensión cuando se impida u obstaculice al Estado la utilización, aprovechamiento o explotación de los bienes del dominio directo referidos en el artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Está claro que un bien de la Nación afectado por un suspensión queda fuera, prácticamente, del dominio de la misma y pone en entredicho la rectoría del Estado en la economía, en representación de la Nación. Una suspensión permite al privado adueñado de ese bien seguir disfrutándolo hasta que una sentencia no ponga fin al litigio. Está también claro que el negar la suspensión implica para el privado el abandono de ese bien, de igual manera, hasta que se decide en sentencia. El problema es que la suspensión, en sí misma, constituye en estos casos un privilegio por encima de la soberanía nacional.
Los voceros del sector empresarial, particularmente el que está ligado a las telecomunicaciones y al subsuelo, están que bufan porque, para ellos, la reforma del artículo 129 es atentatoria contra el desarrollo económico del país y pone en peligro de quiebra a muchas empresas que viven en suspensión de actos reclamados. Gerardo García Candiani, presidente del Consejo Coordinador Empresarial, anticipó que el nuevo ordenamiento vulnerará la confianza de los inversionistas.
El diputado panista Mario Sánchez, ex presidente del CCE, estimó desde la tribuna que por orden de ley [sic] se estaría dejando sin protección efectiva a concesionarios de bienes del dominio directo en todos los casos. Tal decisión representa un grave atentado contra el desarrollo económico nacional en materia de concesiones, en la explotación y tratamiento de aguas, recolección y disposición de basura, minas, gas, energía, telecomunicaciones, radio y televisión.
El mismo artículo 129 propuesto, en su párrafo final, establece: El órgano jurisdiccional de amparo excepcionalmente podrá conceder suspensión, aun cuando se trate de los casos previstos en este artículo, si a su juicio con la negativa de la medida suspensional pueda causarse mayor afectación al interés social. En este caso, como se denunció en tribuna, deberían quedar las comunidades indígenas y los ejidos o los grupos sociales que pudieran ser concesionarios de bienes del dominio directo. Por ahora, quedan a merced de lo que considere el juzgador.
Ya veremos lo que decide el Senado una vez que reciba la minuta de la Cámara.