Mayo/2014
Nexos
Luis Carlos Ugalde
Dos tendencias aparentemente contradictorias están moldeando una
nueva fisonomía del Estado mexicano en este siglo XXI. Por una parte, la
creación de órganos autónomos para regular diversos aspectos de la vida
política y económica del país. Por otra, la centralización de algunas
funciones en el ámbito federal o el poder de atracción de ciertas
funciones anteriormente delegadas a los poderes estatales y municipales,
pero que hoy son asumidas por la Federación.
El primer caso —el de la creación de nuevas autonomías— se asemeja a
una partición o incluso fragmentación horizontal del Estado mexicano.
Si en el siglo XIX se plasmó en las constituciones liberales una forma
de gobierno republicana y federal con tres poderes públicos —Ejecutivo,
Legislativo y Judicial—, en el siglo XXI la nueva Constitución se
asemeja más a tres poderes y medio: los tradicionales más una suma de
autonomías que en conjunto son una fuerza significativa que puede
contrapesar ciertas áreas del funcionamiento de los tres poderes de
gobierno, notablemente el Ejecutivo.
El segundo caso —el de la recentralización de algunas funciones
ejecutadas anteriormente desde las localidades— se asemeja a un proceso
de succión que lleva a cabo la Federación presuntamente para limitar el
abuso del poder o la ineficacia con la cual funcionan muchos gobiernos
estatales y municipales. Aunque la magnitud de la llamada centralización
es muy modesta, se trata de una tendencia que resuelve algunos
problemas de forma parcial y temporal, pero que no ataca las causas de
la falta de rendición de cuentas de muchos gobiernos locales.
La fragmentación y la centralización son procesos que buscan resolver
un problema común: la baja calidad de la gobernanza de muchas áreas del
Estado mexicano para cumplir sus funciones esenciales. El problema es
que no atacan sus causas sino sólo algunas manifestaciones.
Los organismos autónomos son creados directamente en la Constitución
e independientes de los poderes públicos tradicionales (Ejecutivo,
Legislativo y Judicial), esto es, existen por fuera de la jerarquía
política y jurídica de los tres poderes de gobierno, aunque están
sujetos a ciertos mecanismos de rendición de cuentas frente al
Legislativo. Con frecuencia tienen atribuciones exclusivas para
desempeñar funciones cruciales del Estado (autonomía técnica); están
facultados para expedir las normas que los rigen (autonomía normativa); y
pueden definir su presupuesto y administrarlo (autonomía presupuestal).
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Entre 1994 —año de la autonomía del Banco de México— y 2014 el
número de órganos con autonomía constitucional pasó de dos a 12. Tan
sólo durante los primeros 14 meses del gobierno de Enrique Peña Nieto
—gracias al Pacto por México— el número de órganos autónomos se duplicó:
pasó de seis a 12, aunque muchos argumentarían que el incremento fue
aún mayor. Si se excluye a la UNAM y al Tribunal Superior de Justicia,
cuya autonomía es de diferente naturaleza, el salto es aún más
dramático: las autonomías crecieron de cuatro a 10 en poco más de un
año.
Se trata de una mutación muy amplia y rápida de la conformación del
Estado mexicano y de la organización interna de la administración
pública federal. La creación de autonomías está desplazando al Poder
Ejecutivo de la rectoría de ciertas regulaciones o sectores como la
competencia económica, la procuración de justicia o la generación de
información geográfica de interés nacional. Al momento de escribir este
artículo en marzo de 2014 ya se había aprobado en el Senado la creación
de una Comisión Nacional Anticorrupción como órgano con autonomía
constitucional. Una vez completado el proceso legislativo, serán 13 los
órganos autónomos (ver tabla 1).
Hay diversas razones, pero la más importante es despolitizar el
funcionamiento de ciertas instituciones que realizan tareas esenciales
que requieren imparcialidad e independencia para alcanzar mejor sus
fines. Por ejemplo, los bancos centrales que regulan la emisión de
dinero a fin de mantener la estabilidad económica, con frecuencia son
sometidos a enorme presión política para relajar las tasas y estimular
el crecimiento, con la conocida consecuencia de mayor inflación. Para
que ello no ocurra, la mayoría de los países del mundo, incluido México,
han adoptado la práctica de dotar de autonomía al banco central para
que cumpla su función correctamente y cercenar así la tentación de los
políticos de usarlo como su caja chica.
Lo mismo ha ocurrido en el caso de las elecciones. Debido a la
tentación de los gobiernos para usar recursos públicos y manipular el
aparato estatal para beneficiar a ciertos candidatos, muchos países han
optado por crear órganos electorales autónomos capaces de resistir la
presión política y propiciar condiciones de equidad en las campañas.
México es el clásico ejemplo de un país donde por décadas la
organización electoral fue controlada por el gobierno a través de la
Secretaría de Gobernación. Ese control fue usado para beneficiar en
ocasiones a los candidatos oficiales, lo que restringió el pluralismo.
El surgimiento del IFE en 1990 y su autonomía constitucional a partir de
1996 han permitido nivelar las condiciones de competencia y facilitar
así la alternancia política.
Una segunda razón en favor de la autonomía constitucional es de
eficacia y especialización gerencial y operativa. Una institución con
autonomía operativa y sin interferencia política puede construir con
mayor facilidad un sistema civil de carrera y especializarse en las
funciones que le encomienda la Constitución, aunque hay órganos que sin
ella pueden hacerlo. Tal fue el caso del Instituto Nacional de
Estadística, Geografía e Informática (INEGI), que aun como órgano
desconcentrado de la Secretaría de Hacienda logró en los últimos 30 años
una enorme eficacia en su misión y un servicio de carrera muy notable.
Debido al éxito que tuvieron los primeros experimentos de autonomía
constitucional —Banco de México e IFE— se ha vuelto un cliché exigir
autonomía cada vez que se detecta un problema de desempeño o simplemente
por moda. Por ejemplo, en el contexto de la reforma política promulgada
en febrero de 2014 se le dio autonomía constitucional al Consejo
Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval).
Este organismo creado en 2006 ha realizado una labor profesional e
independiente para llevar a cabo su tarea de medir la pobreza y evaluar
los programas de desarrollo social. Que haya sido un órgano
desconcentrado
de la Secretaría de Desarrollo Social en sus primeros años no impidió
que llevara a cabo su papel con eficacia y sin la interferencia de
actores políticos.
En la motivación de la iniciativa presentada por diversos
legisladores del PAN se señala que con la autonomía constitucional “se
evitará que las evaluaciones hechas por el Coneval, así como las
decisiones asumidas por el titular del Ejecutivo carezcan de
unilateralidad y discrecionalidad (sic). En consecuencia se generarán
mejores políticas, que sean coherentes y responsables ante el problema
de la pobreza que aqueja a México”.
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Asimismo, argumentaron que ésta es una pieza sustancial para fortalecer
la objetividad de este organismo. El problema de esta justificación es
que parte de supuestos falsos, desconoce la naturaleza y la misión de la
institución y por lo tanto su nueva autonomía puede ser incluso
contraproducente. La medida que realmente fortalecería al Coneval es
vincular los resultados de las evaluaciones de los programas sociales a
la discusión anual del presupuesto de egresos que hace anualmente la
Cámara de Diputados.
Entre los 12 órganos con autonomía constitucional que hay en México
se cubren múltiples funciones del Estado mexicano. Algunos son
reguladores (por ejemplo, el Instituto Federal de Telecomunicaciones);
otros garantes de derechos (por ejemplo, la Comisión Nacional de
Derechos Humanos); algunos cumplen funciones técnicas (por ejemplo, el
Instituto Nacional de Estadística y Geografía); y, finalmente, en el
caso de la futura Fiscalía General de la República, ésta cumplirá
funciones punitivas y de investigación
3 (ver tabla 2).
Con 12, México es uno de los países de América Latina con mayor
número de órganos autónomos. Solamente Perú lo supera con 18 entidades
autónomas que se encargan de diversas funciones del Estado —como la de
banco central, el registro civil, el fuero militar o la investigación
judicial—. En el polo opuesto se encuentra Brasil que sólo ha dado
autonomía a su Ministerio Público. En medio hay múltiples países con más
o menos organismos autónomos. Sin embargo, todos tienen un rasgo en
común: han dotado de autonomía al sistema de impartición de justicia.
Por un lado, Venezuela, Ecuador, Argentina, Bolivia, Colombia y Perú han
creado una defensoría del pueblo con autonomía constitucional encargada
de proteger los derechos humanos. Por otro lado, todos los países,
salvo Ecuador, han dado autonomía a su Ministerio Público (en algunos
países es una Fiscalía o una Procuraduría de Justicia) y por tanto han
despolitizado una parte central de la impartición de justicia.
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El segundo fenómeno que puede cambiar el rostro y funcionamiento del
Estado mexicano y eventualmente afectar el pacto federal del siglo XIX
es una tendencia reciente para centralizar algunas funciones que
anteriormente desempeñaban autoridades locales: por ejemplo, en materia
electoral.
A partir de 1982 inició un proceso gradual de descentralización en
México. En 1983 se reformó el artículo 115 constitucional para
transferir a los ayuntamientos mayores instrumentos de gestión y
potestades reglamentarias. En adelante se hicieron cargo de diversos
servicios: agua potable y alcantarillado, alumbrado público, limpia,
mercados y centrales de abasto, panteones, rastros, seguridad pública y
tránsito.
En 1992 se firmó el Acuerdo Nacional para la Modernización de la
Educación Básica mediante el cual el gobierno federal traspasó a los
estatales los establecimientos escolares que hasta entonces administraba
la Secretaría de Educación Pública, así como los recursos financieros
utilizados en su operación. No obstante, el gobierno federal conservó
funciones reguladoras, normativas y de asignación de recursos. Esto es,
se transfirió el dinero para pagar la nómina, pero no la autoridad para
establecer contenidos y políticas educativas.
En 1996 se firmó un acuerdo semejante, en este caso para
descentralizar los servicios de salud. Hubo transferencia de recursos
humanos, materiales y presupuestales hacia los estados, pero igual que
en educación, el gobierno federal quedó a cargo de la facultad normativa
y control de la política de salud. Así también, inició la
descentralización de diversos programas de combate a la pobreza y, en
1998, se creó el ramo 33 del presupuesto de egresos para transferir
recursos para infraestructura social básica: urbanización,
alcantarillado, drenaje, agua potable, infraestructura educativa básica,
así como los fondos para la descentralización de educación y salud.
Asimismo, en esa década ocurren varias reformas electorales que
otorgan la autoridad para organizar elecciones federales al IFE y las
locales a institutos estatales, independientes del IFE y cuyas
autoridades serían nombradas por los Congresos de cada estado. En 2002
se promulga la Ley Federal de Transparencia y en los años subsecuentes
los estados promulgan sus leyes respectivas y cada uno crea un organismo
garante de acceso a la información. De esa forma, conforme a los
principios del federalismo, cada entidad es soberana para construir los
instrumentos y normas, así como nombrar a las autoridades para dar
cumplimiento a diversos derechos y garantías constitucionales.
Tres décadas después del inicio del ciclo descentralizador hay una
tendencia opuesta para ahora centralizar algunas funciones anteriormente
delegadas a los gobiernos de los estados y los municipios. El argumento
detrás es que el federalismo mexicano está fracasando porque las
autoridades subnacionales han incumplido con sus responsabilidades. Se
acusa a los gobernadores, por ejemplo, de intervenir en los procesos
electorales de sus entidades para apoyar a sus candidatos. También, se
señala que muchos gobiernos locales gastan mal los recursos que reciben
para educación y salud: efectivamente, la Auditoría Superior de la
Federación ha detectado por varios años reasignaciones a otras partidas,
falta de comprobación, desvío de recursos, entre otros.
Hay tres tipos de medidas centralizadoras: homologación normativa,
facultad de atracción y centralización. La homologación busca compensar
malas regulaciones a nivel local con estándares que establezcan un piso
parejo entre entidades del país para que todos los gobiernos garanticen
derechos (por ejemplo, transparencia) y den mejores servicios (por
ejemplo, justicia).
Bajo ese paraguas se promulgó en marzo de 2014 el Código Nacional de
Procedimientos Penales para homologar el sistema penal mediante normas
generales de investigación, procesamiento y sanción de los delitos que
tendrán que ser observados por los órganos jurisdiccionales locales y
federales. Asimismo, la reforma electoral promulgada en febrero de 2014
busca estandarizar normas a lo largo de todo el país para regular a los
partidos políticos nacionales y locales; para normar la organización de
elecciones y para tipificar los delitos electorales. Así también, la
Ley General de Contabilidad Gubernamental, promulgada en diciembre de
2008, obliga a las entidades a armonizar su información contable con
base en los criterios establecidos en ella. Por su parte, la reforma al
artículo 3 constitucional faculta al Instituto Nacional de Evaluación
Educativa para expedir los lineamientos a los que se sujetarán las
autoridades educativas federales y locales para llevar a cabo las
funciones de evaluación de los maestros.
Respecto a las medidas de atracción de funciones locales hacia la
órbita federal, la principal se refiere al tema electoral. El nuevo
Instituto Nacional Electoral (INE) podrá atraer la organización de
elecciones locales cuando su trascendencia lo amerite. Bajo ese
supuesto, el INE podrá delegar a las autoridades estatales diversas
atribuciones (por ejemplo, la capacitación electoral o la ubicación de
las casillas), pero podrá reclamarlas de regreso cuando así lo decida.
Esta medida de atracción fue resultado de la negativa del PRI para
acceder a la petición original del PAN que consistía en desaparecer
todos los institutos estatales electorales y que el INE fuera la única
autoridad en todo el territorio nacional.
Por su parte, la reforma en materia de transparencia también
publicada a principios de 2014, faculta al Instituto Federal de Acceso a
la Información (IFAI) para atraer los recursos de revisión que
interpongan los particulares en contra de las resoluciones de los
órganos locales de transparencia que determinen la confidencialidad o
negativa de cierta información. De modo que el instituto tendrá la
facultad de revertir las decisiones de los órganos locales cuando éstos
decidan sobre la privacidad de cierta información.
La minuta para crear la Comisión Nacional Anticorrupción la faculta
para atraer investigaciones e imponer sanciones administrativas a
servidores públicos de estados y municipios por hechos de corrupción.
5 Esta iniciativa estaba pendiente en las comisiones de la Cámara de Diputados en marzo de 2014.
Finalmente, están las medidas realmente centralizadoras, entendidas
como trasladar atribuciones y autoridad de los gobiernos estatales y
municipales a la Federación. Son muy pocas las medidas en esta
categoría. En el marco de la reforma hacendaria de 2013 se trasladó el
pago de la nómina magisterial —que desde 1992 era una prerrogativa de
los gobiernos estatales— para que a partir de 2015 se realice por la
Secretaría de Hacienda y la de Educación Pública mediante el Fondo de
Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo (FONE).
Asimismo, en 2013 se centralizaron las compras de medicamentos que
llevan a cabo los gobiernos estatales mediante el pago directo desde la
Secretaría de Hacienda a los proveedores del sector salud, en lugar de
enviar estos recursos a los estados para que ellos liciten y paguen.
En materia electoral, se centralizan diversas funciones, entre ellas
la designación de todos los consejeros de los institutos estatales
electorales por parte del Consejo General del INE —anteriormente eran
nombrados por los Congresos locales—; el instituto también regulará la
organización y funcionamiento del Servicio Profesional Electoral
Nacional; y finalmente, el PAN presentó en marzo de 2014 una iniciativa
para expedir la Ley General de Instituciones y Procedimientos
Electorales, en la cual se propone que el Consejo General del INE sea
responsable de la fiscalización de todas las elecciones del país.
Aunque las tres modalidades centralizadoras disminuyen la libertad
de las entidades para dotarse de sus normas y autoridades, se trata de
tres caminos diferentes. La homologación de leyes, por ejemplo,
establece parámetros básicos para la operación nacional de determinados
sectores, lo que lleva a los estados a operar a partir de un piso común
en temas que son de interés nacional. La facultad de atracción se
traduce en la posibilidad de que un organismo federal intervenga o asuma
una función que originalmente correspondía a un organismo local.
Mientras que la centralización significa que una atribución,
responsabilidad o prerrogativa se traslada de los estados a la
Federación. Esta última modalidad representa una centralización mucho
más agresiva, pues excluye a los gobiernos estatales de su participación
en determinados temas.
La multiplicación de las islas autónomas puede constituir un
obstáculo para el funcionamiento eficaz del Estado mexicano, sobre todo
en aquellos órganos cuya misión no requiere autonomía, o bien, cuando la
autonomía puede justamente politizar su funcionamiento. Así como se
justifica que haya un banco central autónomo o una autoridad electoral
independiente, es debatible si el organismo que genera información
estadística o el que mide la pobreza, deban serlo. Tampoco queda claro
que deba haber un instituto autónomo que mida la calidad de la educación
cuando dicha responsabilidad debería quedar en la órbita de la
Secretaría de Educación Pública.
Como ya se mencionó, la reciente autonomía del Coneval es un mal
presagio. Este Consejo requiere de tres factores para realizar
adecuadamente su labor: independencia de sus evaluaciones,
profesionalismo de sus mediciones y obligatoriedad para que sus
observaciones sean vinculantes para asignar recursos presupuestales.
Hasta ahora el Coneval ha gozado de autonomía de gestión y la existencia
de un consejo consultivo lo ha blindado de la tentación del gobierno de
presionar a su cuerpo directivo. El gran obstáculo que enfrentó antes
como ahora es que sus evaluaciones no son vinculantes, lo que limita su
impacto. En cambio, existe el riesgo de que su funcionamiento se
politice debido a que ahora los comisionados serán nombrados por los
partidos políticos.
Otro riesgo de la fragmentación autonómica es la creación de nuevas
burocracias con intereses políticos. Bajo la bandera de la
independencia o de la presunta ciudadanización de sus cuerpos
directivos, algunos órganos autónomos pueden navegar en las aguas de la
política mexicana haciendo política, sujetándose a directrices de
partidos pero justificando su actuación en nombre de los ciudadanos. Que
un órgano sea autónomo facilita su independencia pero no la garantiza.
Pero si esos órganos se multiplican y se burocratizan, la tentación de
politizarse aumenta significativamente.
La idea original de contar con órganos autónomos dirigidos por los
llamados “ciudadanos”, era recurrir a profesionistas sin intereses
políticos para que temporalmente asumieran cargos de dirección. Sin
embargo, con la multiplicación de las autonomías y su crecimiento
burocrático, esos cargos se han convertido ya no en ocupaciones
temporales, sino en puestos políticos de tiempo completo que además
estimulan vivir del presupuesto. Cada vez más consejeros o comisionados
saltan de una burocracia autonómica a otra como lo hace un político que
salta de aquí para allá. Las burocracias generan adicciones a vivir del
presupuesto y los órganos autónomos no son la excepción.
Pero acaso el mayor riesgo de la fragmentación del Estado mexicano y
de la centralización de funciones es que se puede posponer la
reparación de las deficiencias de muchos gobiernos en México. Si la
centralización se ha hecho para aminorar problemas de desempeño o de
poca rendición de cuentas de los gobiernos estatales, quitarles esa
función no mitigará ese déficit de mala gobernanza: simplemente se
esconde bajo el mantra federal. Dicho de otra forma: hay una mala
pedagogía detrás de la visión centralizadora: quitarle la pelota a los
niños mal portados en lugar de obligarlos a jugar en buena lid.
Centralizar funciones no estimula el desarrollo político local ni
ayuda a construir los pesos y contrapesos democráticos, única medida de
fondo para combatir el abuso del poder o la poca eficacia de muchos
gobiernos locales. Quitarle la pelota a los gobernadores no los hará más
responsables políticamente y puede sobrecargar a los órganos centrales
como el INE de tantas funciones que hagan mal lo que antes hacían bien.
El reto central de la democracia mexicana en el siglo XXI es
construir una mejor gobernanza: rendición de cuentas y calidad de
gobierno. Fragmentar más al Estado mexicano o centralizar funciones es
una ruta que sólo ataca las manifestaciones de la baja gobernanza, pero
no las causas de esos problemas.
Agradezco el apoyo de Ludwig Van Bedolla en la investigación realizada para la elaboración de este artículo.
1 Filiberto Valentín Ugalde Calderón, “Órganos Constitucionales Autónomos”,
Revista del Instituto de la Judicatura Federal, núm. 29, 2010, pp. 253-264.
2
Iniciativa en materia política y electoral presentada por senadores
integrantes de los grupos parlamentarios de los partidos Acción Nacional
y de la Revolución Democrática.
3 Esta clasificación de funciones la tomé de Pedro Salazar, “Las demasiadas autonomías”,
nexos, febrero de 2014.
4
John Ackerman, “Organismos autónomos y la nueva división de poderes en
México y América Latina”, en Jorge Carpizo y Carole Arriaga,
Estudios en homenaje a Emilio Rabasa, UNAM, México, 2010, pp. 3-21.
5
Dictamen de las comisiones unidas de Puntos Constitucionales,
Gobernación, Anticorrupción y Participación Ciudadana y Estudios
Legislativos Primera, con proyecto de decreto que reforma y adiciona
diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos en materia de combate a la corrupción.
