En la marea de la baja calidad del Estado

Mayo/2014
Nexos

Luis Carlos Ugalde

Dos tendencias aparentemente contradictorias están moldeando una nueva fisonomía del Estado mexicano en este siglo XXI. Por una parte, la creación de órganos autónomos para regular diversos aspectos de la vida política y económica del país. Por otra, la centralización de algunas funciones en el ámbito federal o el poder de atracción de ciertas funciones anteriormente delegadas a los poderes estatales y municipales, pero que hoy son asumidas por la Federación.
El primer caso —el de la creación de nuevas autonomías— se asemeja a una partición o incluso fragmentación horizontal del Estado mexicano. Si en el siglo XIX se plasmó en las constituciones liberales una forma de gobierno republicana y federal con tres poderes públicos —Ejecutivo, Legislativo y Judicial—, en el siglo XXI la nueva Constitución se asemeja más a tres poderes y medio: los tradicionales más una suma de autonomías que en conjunto son una fuerza significativa que puede contrapesar ciertas áreas del funcionamiento de los tres poderes de gobierno, notablemente el Ejecutivo.
El segundo caso —el de la recentralización de algunas funciones ejecutadas anteriormente desde las localidades— se asemeja a un proceso de succión que lleva a cabo la Federación presuntamente para limitar el abuso del poder o la ineficacia con la cual funcionan muchos gobiernos estatales y municipales. Aunque la magnitud de la llamada centralización es muy modesta, se trata de una tendencia que resuelve algunos problemas de forma parcial y temporal, pero que no ataca las causas de la falta de rendición de cuentas de muchos gobiernos locales.
La fragmentación y la centralización son procesos que buscan resolver un problema común: la baja calidad de la gobernanza de muchas áreas del Estado mexicano para cumplir sus funciones esenciales. El problema es que no atacan sus causas sino sólo algunas manifestaciones.
Los organismos autónomos son creados directamente en la Constitución e independientes de los poderes públicos tradicionales (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), esto es, existen por fuera de la jerarquía política y jurídica de los tres poderes de gobierno, aunque están sujetos a ciertos mecanismos de rendición de cuentas frente al Legislativo. Con frecuencia tienen atribuciones exclusivas para desempeñar funciones cruciales del Estado (autonomía técnica); están facultados para expedir las normas que los rigen (autonomía normativa); y pueden definir su presupuesto y administrarlo (autonomía presupuestal).¹
Entre 1994 —año de la autonomía del Banco de México— y 2014 el número de órganos con autonomía constitucional pasó de dos a 12. Tan sólo durante los primeros 14 meses del gobierno de Enrique Peña Nieto —gracias al Pacto por México— el número de órganos autónomos se duplicó: pasó de seis a 12, aunque muchos argumentarían que el incremento fue aún mayor. Si se excluye a la UNAM y al Tribunal Superior de Justicia, cuya autonomía es de diferente naturaleza, el salto es aún más dramático: las autonomías crecieron de cuatro a 10 en poco más de un año.
Se trata de una mutación muy amplia y rápida de la conformación del Estado mexicano y de la organización interna de la administración pública federal. La creación de autonomías está desplazando al Poder Ejecutivo de la rectoría de ciertas regulaciones o sectores como la competencia económica, la procuración de justicia o la generación de información geográfica de interés nacional. Al momento de escribir este artículo en marzo de 2014 ya se había aprobado en el Senado la creación de una Comisión Nacional Anticorrupción como órgano con autonomía constitucional. Una vez completado el proceso legislativo, serán 13 los órganos autónomos (ver tabla 1).


Hay diversas razones, pero la más importante es despolitizar el funcionamiento de ciertas instituciones que realizan tareas esenciales que requieren imparcialidad e independencia para alcanzar mejor sus fines. Por ejemplo, los bancos centrales que regulan la emisión de dinero a fin de mantener la estabilidad económica, con frecuencia son sometidos a enorme presión política para relajar las tasas y estimular el crecimiento, con la conocida consecuencia de mayor inflación. Para que ello no ocurra, la mayoría de los países del mundo, incluido México, han adoptado la práctica de dotar de autonomía al banco central para que cumpla su función correctamente y cercenar así la tentación de los políticos de usarlo como su caja chica.
Lo mismo ha ocurrido en el caso de las elecciones. Debido a la tentación de los gobiernos para usar recursos públicos y manipular el aparato estatal para beneficiar a ciertos candidatos, muchos países han optado por crear órganos electorales autónomos capaces de resistir la presión política y propiciar condiciones de equidad en las campañas. México es el clásico ejemplo de un país donde por décadas la organización electoral fue controlada por el gobierno a través de la Secretaría de Gobernación. Ese control fue usado para beneficiar en ocasiones a los candidatos oficiales, lo que restringió el pluralismo. El surgimiento del IFE en 1990 y su autonomía constitucional a partir de 1996 han permitido nivelar las condiciones de competencia y facilitar así la alternancia política.
Una segunda razón en favor de la autonomía constitucional es de eficacia y especialización gerencial y operativa. Una institución con autonomía operativa y sin interferencia política puede construir con mayor facilidad un sistema civil de carrera y especializarse en las funciones que le encomienda la Constitución, aunque hay órganos que sin ella pueden hacerlo. Tal fue el caso del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI), que aun como órgano desconcentrado de la Secretaría de Hacienda logró en los últimos 30 años una enorme eficacia en su misión y un servicio de carrera muy notable.
Debido al éxito que tuvieron los primeros experimentos de autonomía constitucional —Banco de México e IFE— se ha vuelto un cliché exigir autonomía cada vez que se detecta un problema de desempeño o simplemente por moda. Por ejemplo, en el contexto de la reforma política promulgada en febrero de 2014 se le dio autonomía constitucional al Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval). Este organismo creado en 2006 ha realizado una labor profesional e independiente para llevar a cabo su tarea de medir la pobreza y evaluar los programas de desarrollo social. Que haya sido un órgano desconcentrado de la Secretaría de Desarrollo Social en sus primeros años no impidió que llevara a cabo su papel con eficacia y sin la interferencia de actores políticos.
En la motivación de la iniciativa presentada por diversos legisladores del PAN se señala que con la autonomía constitucional “se evitará que las evaluaciones hechas por el Coneval, así como las decisiones asumidas por el titular del Ejecutivo carezcan de unilateralidad y discrecionalidad (sic). En consecuencia se generarán mejores políticas, que sean coherentes y responsables ante el problema de la pobreza que aqueja a México”.² Asimismo, argumentaron que ésta es una pieza sustancial para fortalecer la objetividad de este organismo. El problema de esta justificación es que parte de supuestos falsos, desconoce la naturaleza y la misión de la institución y por lo tanto su nueva autonomía puede ser incluso contraproducente. La medida que realmente fortalecería al Coneval es vincular los resultados de las evaluaciones de los programas sociales a la discusión anual del presupuesto de egresos que hace anualmente la Cámara de Diputados.
Entre los 12 órganos con autonomía constitucional que hay en México se cubren múltiples funciones del Estado mexicano. Algunos son reguladores (por ejemplo, el Instituto Federal de Telecomunicaciones); otros garantes de derechos (por ejemplo, la Comisión Nacional de Derechos Humanos); algunos cumplen funciones técnicas (por ejemplo, el Instituto Nacional de Estadística y Geografía); y, finalmente, en el caso de la futura Fiscalía General de la República, ésta cumplirá funciones punitivas y de investigación³ (ver tabla 2).

Con 12, México es uno de los países de América Latina con mayor número de órganos autónomos. Solamente Perú lo supera con 18 entidades autónomas que se encargan de diversas funciones del Estado —como la de banco central, el registro civil, el fuero militar o la investigación judicial—. En el polo opuesto se encuentra Brasil que sólo ha dado autonomía a su Ministerio Público. En medio hay múltiples países con más o menos organismos autónomos. Sin embargo, todos tienen un rasgo en común: han dotado de autonomía al sistema de impartición de justicia. Por un lado, Venezuela, Ecuador, Argentina, Bolivia, Colombia y Perú han creado una defensoría del pueblo con autonomía constitucional encargada de proteger los derechos humanos. Por otro lado, todos los países, salvo Ecuador, han dado autonomía a su Ministerio Público (en algunos países es una Fiscalía o una Procuraduría de Justicia) y por tanto han despolitizado una parte central de la impartición de justicia.⁴
El segundo fenómeno que puede cambiar el rostro y funcionamiento del Estado mexicano y eventualmente afectar el pacto federal del siglo XIX es una tendencia reciente para centralizar algunas funciones que anteriormente desempeñaban autoridades locales: por ejemplo, en materia electoral.
A partir de 1982 inició un proceso gradual de descentralización en México. En 1983 se reformó el artículo 115 constitucional para transferir a los ayuntamientos mayores instrumentos de gestión y potestades reglamentarias. En adelante se hicieron cargo de diversos servicios: agua potable y alcantarillado, alumbrado público,  limpia, mercados y centrales de abasto, panteones, rastros, seguridad pública y tránsito.
En 1992 se firmó el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica mediante el cual el gobierno federal traspasó a los estatales los establecimientos escolares que hasta entonces administraba la Secretaría de Educación Pública, así como los recursos financieros utilizados en su operación. No obstante, el gobierno federal conservó funciones reguladoras, normativas y de asignación de recursos. Esto es, se transfirió el dinero para pagar la nómina, pero no la autoridad para establecer contenidos y políticas educativas.
En 1996 se firmó un acuerdo semejante, en este caso para descentralizar los servicios de salud. Hubo transferencia de recursos humanos, materiales y presupuestales hacia los estados, pero igual que en educación, el gobierno federal quedó a cargo de la facultad normativa y control de la política de salud. Así también, inició la descentralización de diversos programas de combate a la pobreza y, en 1998, se creó el ramo 33 del presupuesto de egresos para transferir recursos para infraestructura social básica: urbanización, alcantarillado, drenaje, agua potable, infraestructura educativa básica, así como los fondos para la descentralización de educación y salud.
Asimismo, en esa década ocurren varias reformas electorales que otorgan la autoridad para organizar elecciones federales al IFE y las locales a institutos estatales, independientes del IFE y cuyas autoridades serían nombradas por los Congresos de cada estado. En 2002 se promulga la Ley Federal de Transparencia y en los años subsecuentes los estados promulgan sus leyes respectivas y cada uno crea un organismo garante de acceso a la información. De esa forma, conforme a los principios del federalismo, cada entidad es soberana para construir los instrumentos y normas, así como nombrar a las autoridades para dar cumplimiento a diversos derechos y garantías constitucionales.
Tres décadas después del inicio del ciclo descentralizador hay una tendencia opuesta para ahora centralizar algunas funciones anteriormente delegadas a los gobiernos de los estados y los municipios. El argumento detrás es que el federalismo mexicano está fracasando porque las autoridades subnacionales han incumplido con sus responsabilidades. Se acusa a los gobernadores, por ejemplo, de intervenir en los procesos electorales de sus entidades para apoyar a sus candidatos. También, se señala que muchos gobiernos locales gastan mal los recursos que reciben para educación y salud: efectivamente, la Auditoría Superior de la Federación ha detectado por varios años reasignaciones a otras partidas, falta de comprobación, desvío de recursos, entre otros.
Hay tres tipos de medidas centralizadoras: homologación normativa, facultad de atracción y centralización. La homologación busca compensar malas regulaciones a nivel local con estándares que establezcan un piso parejo entre entidades del país para que todos los gobiernos garanticen derechos (por ejemplo, transparencia) y den mejores servicios (por ejemplo, justicia).
Bajo ese paraguas se promulgó en marzo de 2014 el Código Nacional de Procedimientos Penales para homologar el sistema penal mediante normas generales de investigación, procesamiento y sanción de los delitos que tendrán que ser observados por los órganos jurisdiccionales locales y federales. Asimismo, la reforma electoral promulgada en febrero de 2014 busca estandarizar normas a lo largo de todo el país para regular a los partidos  políticos nacionales y locales; para normar la organización de elecciones y para tipificar los delitos electorales. Así también, la Ley General de Contabilidad Gubernamental, promulgada en diciembre de 2008, obliga a las entidades a armonizar su información contable con base en los criterios  establecidos en ella. Por su parte, la reforma al artículo 3 constitucional faculta al Instituto Nacional de Evaluación Educativa para expedir los lineamientos a los que se sujetarán las autoridades educativas federales y locales para  llevar a cabo las funciones de evaluación de los maestros.
Respecto a las medidas de atracción de funciones locales hacia la órbita federal, la principal se refiere al tema electoral. El nuevo Instituto Nacional Electoral (INE) podrá atraer la organización de elecciones locales cuando su trascendencia lo amerite. Bajo ese supuesto, el INE podrá delegar a las autoridades estatales diversas atribuciones (por ejemplo, la capacitación electoral o la ubicación de las casillas), pero podrá reclamarlas de regreso cuando así lo decida. Esta medida de atracción fue resultado de la negativa del PRI para acceder a la petición original del PAN que consistía en desaparecer todos los institutos estatales electorales y que el INE fuera la única autoridad en todo el territorio nacional.
Por su parte, la reforma en materia de transparencia también publicada a principios de 2014, faculta al Instituto Federal de Acceso a la Información (IFAI) para atraer los recursos de revisión que interpongan los particulares en contra de las resoluciones de los órganos locales de transparencia que determinen la confidencialidad o negativa de cierta información. De modo que el instituto tendrá la facultad de revertir las decisiones de los órganos locales cuando éstos decidan sobre la privacidad de cierta información. 
La minuta para crear la Comisión Nacional Anticorrupción la faculta para atraer investigaciones e imponer sanciones administrativas a servidores públicos de estados y municipios por hechos de corrupción.⁵ Esta iniciativa estaba pendiente en las comisiones de la Cámara de Diputados en marzo de 2014.
Finalmente, están las medidas realmente centralizadoras, entendidas como trasladar atribuciones y autoridad de los gobiernos estatales y municipales a la Federación. Son muy pocas las medidas en esta categoría. En el marco de la reforma hacendaria de 2013 se trasladó el pago de la nómina magisterial —que desde 1992 era una prerrogativa de los gobiernos estatales— para que a partir de 2015 se realice por la Secretaría de Hacienda y la de Educación Pública mediante el Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo (FONE).
Asimismo, en 2013 se centralizaron las compras de medicamentos que llevan a cabo los gobiernos estatales mediante el pago directo desde la Secretaría de Hacienda a los proveedores del sector salud, en lugar de enviar estos recursos a los estados para que ellos liciten y paguen.
En materia electoral, se centralizan diversas funciones, entre ellas la designación de todos los consejeros de los institutos estatales electorales por parte del Consejo General del INE —anteriormente eran nombrados por los Congresos locales—; el instituto también regulará la organización y funcionamiento del Servicio Profesional Electoral Nacional; y finalmente, el PAN presentó en marzo de 2014 una iniciativa para expedir la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, en la cual se propone que el Consejo General del INE sea responsable de la fiscalización de todas las elecciones del país.
Aunque las tres modalidades centralizadoras disminuyen la libertad de las entidades para dotarse de sus normas y autoridades, se trata de tres caminos diferentes. La homologación de leyes, por ejemplo, establece parámetros básicos para la operación nacional de determinados sectores, lo que lleva a los estados a operar a partir de un piso común en temas que son de interés nacional. La facultad de atracción se traduce en la posibilidad de que un organismo federal intervenga o asuma una función que originalmente correspondía a un organismo local. Mientras que la centralización significa que una atribución, responsabilidad o prerrogativa se traslada de los estados a la Federación. Esta última modalidad representa una centralización mucho más agresiva, pues excluye a los gobiernos estatales de su participación en determinados temas.
La multiplicación de las islas autónomas puede constituir un obstáculo para el funcionamiento eficaz del Estado mexicano, sobre todo en aquellos órganos cuya misión no requiere autonomía, o bien, cuando la autonomía puede justamente politizar su funcionamiento. Así como se justifica que haya un banco central autónomo o una autoridad electoral independiente, es debatible si el organismo que genera información estadística o el que mide la pobreza, deban serlo. Tampoco queda claro que deba haber un instituto autónomo que mida la calidad de la educación cuando dicha responsabilidad debería quedar en la órbita de la Secretaría de Educación Pública.
Como ya se mencionó, la reciente autonomía del Coneval es un mal presagio. Este Consejo requiere de tres factores para realizar adecuadamente su labor: independencia de sus evaluaciones, profesionalismo de sus mediciones y obligatoriedad para que sus observaciones sean vinculantes para asignar recursos presupuestales. Hasta ahora el Coneval ha gozado de autonomía de gestión y la existencia de un consejo consultivo lo ha blindado de la tentación del gobierno de presionar a su cuerpo directivo. El gran obstáculo que enfrentó antes como ahora es que sus evaluaciones no son vinculantes, lo que limita su impacto. En cambio, existe el riesgo de que su funcionamiento se politice debido a que ahora los comisionados serán nombrados por los partidos políticos.
Otro riesgo de la fragmentación autonómica es la creación de nuevas burocracias con intereses políticos. Bajo la bandera de la independencia  o de la presunta ciudadanización de sus cuerpos directivos, algunos órganos autónomos pueden navegar en  las aguas de la política mexicana haciendo política, sujetándose a  directrices de partidos pero justificando su actuación en nombre de los ciudadanos. Que un órgano sea autónomo facilita su independencia pero no la garantiza. Pero si esos  órganos se multiplican y se burocratizan, la tentación de politizarse aumenta significativamente.
La idea original de contar con  órganos autónomos dirigidos por  los llamados “ciudadanos”, era recurrir a profesionistas sin intereses políticos para que temporalmente asumieran cargos de dirección. Sin embargo, con la multiplicación de las autonomías  y su crecimiento burocrático, esos cargos se han convertido ya no en ocupaciones temporales, sino en puestos políticos de tiempo completo que además estimulan vivir del presupuesto. Cada vez más consejeros o comisionados saltan de una burocracia autonómica a otra como lo hace un político que salta de aquí para allá. Las burocracias generan adicciones a vivir del presupuesto y los órganos autónomos no son la excepción.
Pero acaso el mayor riesgo de la fragmentación del Estado mexicano y de la centralización de funciones es que se puede posponer la reparación de las deficiencias de muchos gobiernos en México. Si la centralización se ha hecho para aminorar problemas de desempeño o de poca rendición de cuentas de los gobiernos estatales, quitarles esa función no mitigará ese déficit de mala gobernanza: simplemente se esconde bajo el mantra federal. Dicho de otra forma: hay una mala pedagogía detrás de la visión centralizadora: quitarle la pelota a los niños mal portados en lugar de obligarlos a jugar en buena lid.
Centralizar funciones no estimula el desarrollo político local ni ayuda a construir los pesos y contrapesos democráticos, única medida de fondo para combatir el abuso del poder o la poca eficacia de muchos gobiernos locales. Quitarle la pelota a los gobernadores no los hará más responsables políticamente y puede sobrecargar a los órganos centrales como el INE de tantas funciones que hagan mal lo que antes hacían bien.
El reto central de la democracia mexicana en el siglo XXI es construir una mejor gobernanza: rendición de cuentas y calidad de gobierno. Fragmentar más al Estado mexicano o centralizar funciones es una ruta que sólo ataca las manifestaciones de la baja gobernanza, pero no las causas de esos problemas.

Agradezco el apoyo de Ludwig Van Bedolla en la investigación realizada para la elaboración de este artículo.

¹ Filiberto Valentín Ugalde Calderón, “Órganos Constitucionales Autónomos”, Revista del Instituto de la Judicatura Federal, núm. 29, 2010, pp. 253-264.
² Iniciativa en materia política y electoral presentada por senadores integrantes de los grupos parlamentarios de los partidos Acción Nacional y de la Revolución Democrática.
³ Esta clasificación de funciones la tomé de Pedro Salazar, “Las demasiadas autonomías”, nexos, febrero de 2014.
⁴ John Ackerman, “Organismos autónomos y la nueva división de poderes en México y América Latina”, en Jorge Carpizo y Carole Arriaga, Estudios en homenaje a Emilio Rabasa, UNAM, México, 2010, pp. 3-21.
⁵ Dictamen de las comisiones unidas de Puntos Constitucionales, Gobernación, Anticorrupción y Participación Ciudadana y Estudios Legislativos Primera, con proyecto de decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de combate a la corrupción.