Rarezas constitucionales

Febrero/2014
Nexos

Viridiana Ríos 

De la Constitución mexicana originalmente escrita y promulgada en 1917 queda muy poco. El 80% de los artículos constitucionales originales han sido modificados un promedio de cinco veces cada uno (Cámara de Diputados, 2013). Es una Constitución que ha sido modificada dos veces más que cualquier otra constitución democrática del mundo (Lorenz, 2008).
La Constitución ha sufrido un total de 561 reformas (Cámara de Diputados, 2013).¹ Sólo 27 de los 136 artículos constitucionales han permanecido sin cambios, esto es: sólo el 19% del texto constitucional permanece así, tal como fue concebido.²
Es de las constituciones más viejas de América Latina en vigor, pero es la que más veces ha sido reformada (Nolte, 2011), en promedio una vez cada dos meses, el doble que en Colombia, cuatro veces más que en Chile, y al menos ocho veces más que en Uruguay, Argentina y Bolivia (Nolte, 2012). Mientras que el promedio de reformas constitucionales en países democráticos estables es de 5.8 por año de 1993 a 2002, en México dicho promedio ha sido de 11.6 (Lorenz, 2005).
El número de reformas creció notoriamente desde 1982, durante el gobierno de Miguel de la Madrid. Antes de 1982, en promedio cada presidente promulgaba sólo 16 reformas. De 1982 en adelante el número casi se cuadriplicó para alcanzar un promedio de 60 reformas por presidente (Cámara de Diputados, 2013).
El presidente que más reformas ha aprobado es Felipe Calderón: 110, una de cada cinco reformas constitucionales de toda la historia de la Constitución mexicana. Su inmediato seguidor es Ernesto Zedillo, quien aprobó 77 reformas y luego el propio De la Madrid, con 66 (Cámara de Diputados, 2013).
En su primer año, Enrique Peña Nieto ha aprobado 21 reformas. En sólo un año ha reformado la Constitución más de lo que el 56% de los presidentes mexicanos la reformaron durante todo su sexenio (Cámara de Diputados, 2013). De Lázaro Cárdenas a Gustavo Díaz Ordaz, nadie modificó la Constitución en seis años más de lo que Peña Nieto lo ha hecho en sólo uno.
Sin embargo, pese al alto número de reformas aprobadas por el actual presidente, si el ritmo reformista permanece, Felipe Calderón habrá aprobado más reformas durante su sexenio de lo que Enrique Peña Nieto hará en el suyo.³ Considerando los últimos cinco presidentes de México (1982-2012), el 20.4% de las reformas suelen aprobarse en los primeros 13 meses del sexenio (Cámara de Diputados, 2013). A este ritmo las 21 reformas aprobadas en el primer año de Enrique Peña se traducirían en 103 reformas sexenales totales. Ello lo convertiría en el segundo presidente de México con mayor número de reformas aprobadas, pero no en el primero.
El más intenso periodo de reforma constitucional de la historia no fue liderado ni por Felipe Calderón ni por Enrique Peña Nieto, sino por el subrepticio campeón de la reforma: Ernesto Zedillo. En diciembre de 1994 Zedillo aprobó 27 reformas constitucionales (Cámara de Diputados, 2013), equivalente al 4% de todos los cambios que la Constitución ha experimentado en sus mil 152 meses de vida. Fueron reformas relacionadas con el Poder Judicial y la impartición y procuración de justicia, que redujeron el número de ministros de la Suprema Corte de Justicia, modificaron el mecanismo de nombramiento de ministros y del procurador general de la República, crearon el Consejo de la Judicatura Federal e incorporaron importantes figuras legales como la controversia constitucional, la acción de inconstitucionalidad, y el no ejercicio de la acción penal.
En términos generales, los años con mayor número de reformas han sido 1993, 1994 y, un poco inesperadamente, 2011, con 31 reformas aprobadas por año (Cámara de Diputados, 2013). El trabajo legislativo realizado en estos años equivale a tres veces el trabajo legislativo realizado entre 1945 y 1961. En 2011 la mayoría de las reformas se refirieron a asuntos de derechos humanos.
Las reformas constitucionales se han concentrado dramáticamente en cambiar y volver a cambiar los mismos artículos. Tan sólo el artículo 73 ha sido reformado 69 veces, más de una vez cada año y medio. El artículo 123 se cambia en promedio cada tres años y el 27 cada cuatro. De hecho, tan sólo 10 artículos han causado el 36% de todas las reformas constitucionales en los últimos 96 años⁴ (Cámara de Diputados, 2013). Si no se consideran esos 10 artículos en el conteo de reformas constitucionales, el número de reformas promedio que ha sufrido cada artículo desde 1917 bajaría de cinco a sólo 3.6 veces.
Ahora bien, en términos de cuándo decide cambiarse la Constitución, la evidencia es bastante clara: al Poder Legislativo le gusta aprobar reformas de último momento. El final de los periodos de sesiones el que más reformas tiene. Un total de 114 reformas han sido aprobadas en diciembre y 96 en agosto, lo que significa que el 37% de todas las reformas constitucionales ha sido aprobado en sólo estos dos meses del año (Cámara de Diputados, 2013). En mayo y enero, en cambio, casi no hay movimiento. En 96 años de vida, la Constitución sólo ha sido modificada ocho veces en mayo. Desde hace 22 años no se ha aprobado una sola reforma constitucional en el mes de enero.

El hecho de que la Constitución mexicana sea tan cambiante es inesperado, pues el diseño legal en nuestro país es mucho más renuente al cambio que la mayoría de los países latinoamericanos (Noltec, 2012).⁵ Reformar la Constitución en México requiere vencer al menos tres condiciones, y aprobar el cambio por mayoría calificada en el Congreso local y por mayoría simple en todos los Congresos estatales. En América Latina, el procedimiento promedio sólo requiere pasar dos vetos y la aprobación por mayoría calificada. En un índice de 0 a 10, los expertos califican a México como 7 en su dificultad de reforma, y a América Latina como 4.⁶
Sin embargo, si bien la Constitución mexicana es cambiante, ésta ha sido increíblemente longeva. En América Latina, en promedio ha habido 5.7 constituciones por país durante la mayoría del siglo XX. México sólo ha tenido dos en el mismo periodo: la de 1857 vigente hasta 1917 y la de 1917. (Negretto, 2008). Venezuela, en cambio, ha tenido una Constitución nueva en promedio cada seis años, Ecuador cada 12 y Nicaragua cada 13 (Negretto, 2008). En el mundo las constituciones cambian en su mayoría cuando han cumplido 20 años, en México las constituciones duran en promedio 71 años (Elkins et al., 2008; Nolte, 2012). En América Latina, los cambios se dan cada 28 años (Negretto, 2008).
En general, la Constitución mexicana cambia mucho pero siempre en los mismos lados. Cambia abruptamente, pero es longeva. Cambia a pesar de que su diseño constitucional lo inhiba. Es un animal digno de reflexión y estudio.
Referencias
Cámara de Diputados. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1.pdf. Fecha de consulta: 11 de enero de 2013.
Elkins, Zachary, Ginsburg, Tom, Melton, James (2010): The Comparative Constitutions Project: A Cross-National Historical Dataset of Written Constitutions. Survey Instrument.
Lorenz, Astrid (2005): “How to Measure Constitutional Rigidity. Four Concepts and Two Alternatives”, Journal of Theoretical Politics 17.3, pp. 339-361.
Negretto, Gabriel L. (2008): The Durability of Constitutions in Changing Environments: Explaining Constitutional Replacements in Latin America, Helen Kellogg Institute for International Studies.
Nolte, Detlef (2011): Reformas constitucionales en América Latina en perspectiva comparada: La influencia de factores institucionales. Manuscrito, marzo.
Rasch, Bjørn Erik y Roger D. Congleton (2006): “Amendment Procedures and Constitutional Stability”, Democratic Constitutional Design and Public Policy: Analysis and Evidence, MIT PRESS, p. 319. £

¹ Si se consideran fe de erratas, reformas a artículos transitorios y aclaraciones, el número total de reformas de 1917 a 2013 asciende a 573 (Cámara de Diputados, 2013).
² Los artículos que no han sido reformados son 8-9, 12-13, 23, 38-39, 47, 50, 57, 62, 64, 68, 80-81, 86, 91, 118, 120-21, 124-26,128-29, 132 y 136.
³ Esto no significa que las reformas de Calderón sean más relevantes. Sólo quiere decir que el número total de artículos reformados será menor de 2013 a 2018 de lo que lo fue de 2007 a 2012, probando que, de hecho, hacen falta pocas reformas para generar vastos cambios.
⁴ Estos artículos son (ordenados de mayor a menor número de cambios) el 73, 123, 27, 74, 89, 107, 115, 4, 79, 94, 76 y 97.
⁵ Algunos politólogos predicen que el cambio constitucional se presenta más en estados federales que cuentan con pocos vetos legislativos (Rasch y Congleton, 2006), cuando existe diversidad partidista en el congreso (Nolte, 2012), y cuando las constituciones son o muy jóvenes o muy viejas (Lorenz, 2008).
⁶ De acuerdo con esta calificación, la Constitución más dificil de modificar en América Latina es Chile con una calificación de 9.5 en promedio (Nolte, 2012)