Constitución y telecom

Mayo/2013
Letras Libres

Carlos Elizondo Mayer-Serra

 
Al momento de escribir estas líneas el Senado acaba de aprobar la reforma en telecomunicaciones que le había presentado la Cámara de Diputados. Se le regresa con cambios a los diputados quienes seguramente la apro- baran rápidamente. La reforma va en el sentido correcto. El presidente y el poder legislativo han legislado contra actores percibidos por décadas como muy poderosos.
Para disminuir la capacidad de presión y oposición de los actores afectados, el gobierno optó por presentar la reforma dentro del paraguas tripartito del Pacto por México y con mucha discreción y velocidad. En términos económicos no había urgencia por hacerlo así. No se estaba colapsando el sistema financiero, como lo vimos en Chipre recientemente. Preocupados los legisladores de que un proceso más largo y cuidadoso le hubiera dado a los afectados la oportunidad para diluirla, terminamos con una reforma mal calibrada.
Por sumar a tres partidos con visiones muy distintas del mundo, la reforma salió larga y complicada y, aunque el Senado limó algunos de sus peores excesos, sigue siendo un texto pesado y complejo de implementar. En la tradición mexicana de la desconfianza se incluyeron en la Constitución y en los transitorios detalles que no se encuentran en los textos constitucionales de otros países. Si alguno de estos detalles resulta inoperante, será muy difícil modificarlo. Nos podríamos quedar arrastrando nuestros errores por décadas, como lo hacemos en el sector petroquímico, donde se reservó al Estado la inversión en la llamada petroquímica básica, destruyendo la posibilidad de tener una industria integrada y eficiente. Habría sido mejor una reforma donde solo se pusieran en la Constitución los principios fundamentales y haber procesado en paralelo las reformas legales necesarias para fomentar la competencia.
La ruta elegida implica un largo trayecto para que la reforma tenga impacto en el consumidor. Se requiere ahora una ley reglamentaria que fusione las leyes de telecomunicaciones y las de radio y televisión, fundar los nuevos órganos reguladores, elegir a sus comisionados, emitir todo tipo de reglamentos y manuales de operación. Esto tomará muchos meses y en sus detalles se puede esconder el diablo y terminar con una reforma menos ambiciosa o muy difícil de operar, lo cual paradójicamente acabaría teniendo un efecto peor a haberse tardado más en su aprobación, al permitirles a las empresas dominantes seguirlo siendo.
Si bien la reforma pone todo tipo de límites temporales en los transitorios con el fin de acelerar su implementación, no hay sanción si se incumplen, y se trata de responsabilidades técnicamente complejas. Hay dos riesgos. Que se haga con prisa y mal, o que se tarden mucho más tiempo del esperado. Mientras dure la incertidumbre, habrá menos inversión, indispensable para detonar un mejor servicio y menores precios.
Hay muchos puntos equivocados. No es una buena idea determinar a una empresa como preponderante por su tamaño en el mercado (el cincuenta por ciento según un transitorio). La práctica usual es que a una empresa que ya esté operando (tema distinto es el caso de fusiones), se le impida seguir prácticas monopólicas. Esto es complicado de probar, por lo que se requieren órganos técnicos muy especializados y eficaces.
Si se pone el tamaño como criterio, se castiga al que crece, quizás porque hace bien su trabajo. Hoy para América Móvil y Telmex el incentivo será invertir poco. Ya tienen más del cincuenta por ciento del mercado (en cualquier medición) y pueden ser obligados a permitir el uso de su red a precios muy bajos o a desincorporar parte de sus activos. Para las empresas más pequeñas tampoco hay mucho incentivo a invertir: tienen la expectativa de que les permitan usar la red del grandote o comprar sus activos a precios de ganga.
La reforma incluye un cambio de fondo en la regulación de competencia en todos los sectores. No hay espacio para discutirlo, pero el principio de fijarse en el tamaño como criterio de prácticas monopólicas seguramente se hará extensivo a otros sectores, salvo el público donde se sigue tolerando a los monopolios.
La reforma crea un organismo en telecomunicaciones muy poderoso, que tiene la responsabilidad de administrar el sector, de regular, asignar frecuencias y determinar si se viola el principio de competencia. Esto último lo hacen las comisiones de competencia en la mayoría de los países de la ocde, dado que es un tema muy especializado y conviene tener una agencia que lo haga para la economía en su conjunto. Será además constitucionalmente autónomo. No habíamos creado instituciones autónomas para regular a los privados. Esto contempla retos de coordinación de políticas públicas, amén de que en el ánimo de evitar la gran cantidad de litigios en el sector que ha frenado todo intento de regulación –algo que es un cambio positivo– se dejaron pocos mecanismos de defensa contra las decisiones de estos poderosos comisionados. Aunque, por lo menos sí se abrieron espacios de defensa en algunos de los asuntos que verá la nueva comisión de competencia económica.
El Senado matizó la lógica estatista que le daba a Telecom la responsabilidad de desarrollar la red troncal que era de CFE y la banda de los 700 mhz. Está por verse cómo se aterriza en la ley reglamentaria la idea de una red pública, pero si se hace mal va a disuadir a los privados a invertir en un sector donde tendrán un competidor estatal subsidiado.
Toda decisión de un Congreso es un acto político. Pero los valores e intereses de los legisladores deben estar apoyados por las mejores prácticas internacionales para tener el mayor impacto positivo en los consumidores. Me parece que en este caso no hemos seguido las mejores prácticas en algunos de los temas nodales.
El objetivo de una reforma como esta debe ser ampliar la cobertura, mejorar la calidad, disminuir los precios e incrementar la oferta de contenidos audiovisuales. Para ello se va a requerir que la inversión en el sector aumente. ¿La ruta escogida es la mejor para alcanzar ese objetivo? Me parece que no. Espero estar equivocado. ~