Derechos humanos y amparo

23/Febrero/2013
La Jornada

Miguel Concha

El proceso legislativo de las semanas pasadas en torno a la aprobación de una nueva ley de amparo ha sido esperado durante más de año y medio, luego de haberse reformado, entre otros, los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Entonces se abrió por fin la posibilidad de renovar el anticuado juicio de garantías, de forma tal que recupere su esencia, que es proteger los derechos humanos de las ciudadanas y los ciudadanos. Desde su origen, en la Constitución del estado de Yucatán de 1841 y en las nacionales de 1857 y 1917, el juicio de amparo, como institución jurídica y política, se concibió precisamente para proteger, incluso por encima de otros ordenamientos jurídicos, los derechos de las personas frente a los actos de autoridad abusivos que los lesionara. El juicio de amparo es una herramienta cuya finalidad entonces es proteger las garantías y derechos humanos consagrados en la Constitución y en los instrumentos internacionales aprobados por México.

Sin embargo, aunque ha tenido como finalidad lograr un equilibrio social frente a las agresiones del poder público, con el tiempo su uso ha sido corrompido, a tal grado de hacerlo bastante complejo, inasequible y rigurosamente tecnocrático. El juicio de amparo es hoy en día una de las principales figuras legales obsesionadas en anteponer el individualismo y los intereses económicos de los poderosos por encima de los derechos de las personas, circunstancia que ocasiona que los reclamos sociales le sean ajenos. Por ejemplo, los derechos a la salud, al medio ambiente sano, a la educación, a la vivienda y al trabajo de las personas, así como los de las colectividades que no afectan directamente a nadie en específico, sino a todas las que las integran. Por ello su ineficacia protectora ha originado también una importante desigualdad ante la ley, debido a que las normas declaradas inconstitucionales en el juicio de amparo se siguen aplicando sólo a quienes no lo promovieron. El enorme rezago acumulado en tribunales hace aparecer que el juicio de amparo se considere elitista y caro, debido a que su tramitación ha estado subordinada a los conocimientos de especialistas, conocimientos que no son económicamente accesibles a las personas que están en situación de alta discriminación social.
Otro de los inconvenientes de la actual figura es que los jueces federales abusan del amparo para efectos en muchas de sus resoluciones, debido a que, aunque es cierto que anulan el acto arbitrario que emitió previamente una autoridad, también lo es que aquella autoridad queda libre después para pronunciar una nueva sentencia en el mismo sentido. En este caso el amparo no resuelve el problema de fondo ni profundiza en el origen de la violación. No la atiende, no la repara, sólo hace que el primer procedimiento se reponga en concordancia con la Constitución, aunque no siempre teniendo en cuenta el principio pro persona, al que corresponde la aplicación judicial o administrativa de la norma más protectora. La ansiada nueva ley de amparo, aprobada por la Cámara de Diputados el pasado 12 de febrero, se aguarda por ello como instrumento más eficaz y accesible para todas las personas. No obstante, entre sus debilidades destaca todavía que no precisa la regulación de la suspensión del acto reclamado, en los casos específicos de los derechos de las comunidades indígenas y rurales, afectadas por supuestos megaproyectos de desarrollo, a cargo de empresas trasnacionales y el gran capital. En el ámbito empresarial, empero, la suspensión sí permitiría al concesionario de un bien nacional seguir disfrutándolo en tanto no exista sentencia que ponga fin a su derecho y obstaculizaría en cambio la función rectora constitucional del Estado en la economía y la salvaguardia de bienes públicos. Si bien se ha reconocido en el texto legal que bajo el juicio de garantías se exijan derechos colectivos e incluso la posibilidad de que las colectividades defiendan derechos e intereses difusos, también lo es que no ha sido delimitada en la ley su substanciación, hecho que no debe dejarse al arbitrio del raciocinio judicial, sino a la adecuada y conforme interpretación con los derechos humanos. Otra falta de claridad en el proyecto es la relativa a la carga de la prueba, la cual se aprecia que puede depositarse en el quejoso, lo que supondría que los alcances y efectos de la afectación, la reparación del daño y la reclamación de la responsabilidad civil son sólo para la víctima. Además, tiene que asegurarse de que la nueva ley de amparo esté bien armonizada con la Constitución y los instrumentos internacionales aprobados por México que protegen derechos humanos, incluido el principio pro persona. Es necesario igualmente garantizar que esté acorde con el sistema penal acusatorio, reconociendo en todo momento la presunción de inocencia de cualquier indiciado. La nueva ley de amparo deberá repercutir en una mejor garantía de los derechos individuales, pero extenderse también al reconocimiento y protección de los derechos de las colectividades. Lo deseable sería que se respetara y no se afectaran el espíritu y la esencia de uno de los juicios más relevantes, históricos y trascendentes de México, que permiten al quejoso solicitar el amparo y la protección de la justicia federal. Así como a ésta decidir, mediante la suspensión, de manera responsable y razonada, el fondo de lo que se trata.

¿Hacia dónde va la justicia laboral en el DF?

23/Febrero/20133
La Jornada

Arturo Alcade Justiniani

Esta semana han estado presentes en nuestro país una veintena de representantes sindicales de Estados Unidos y Canadá, quienes integran la Alianza Trinacional de Solidaridad con los trabajadores mexicanos. Luego de entrevistas y visitas a distintos grupos y centros laborales, han manifestado indignación por las dificultades que advierten para lograr una vigencia mínima de los derechos individuales y colectivos. Han confirmado los gigantescos obstáculos que existen para formar sindicatos democráticos y acceder a una contratación colectiva auténtica. Conocieron, por ejemplo, el penoso comportamiento de la Junta Local de Conciliación y Arbitraje en el estado de Tlaxcala, que actúa en abierto contubernio con la trasnacional zapatera Bata-Sandak. También actualizaron su información sobre la situación de los electricistas, mineros y otros sectores de trabajadores.

En la ciudad de México conocieron el desastre originado por el gigantesco número de contratos colectivos de trabajo de protección patronal, que abarcan más de 90 por ciento de los centros de trabajo; esos que se celebran a espaldas de los empleados, impidiéndoles contar con negociaciones reales. Observaron la indefensión de los trabajadores de las instituciones gubernamentales contratados por honorarios; confirmaron la grave situación que viven los asalariados de la construcción, los servicios de limpieza, los centros comerciales y los pequeños y medianos negocios, en donde prevalece la ausencia de una autoridad que haga cumplir los mínimos de ley. No hay inspección laboral, no hay diagnósticos por sector, no hay campañas orientadas a lograr la salud en el trabajo, y por lo que se refiere a la Junta Local de Conciliación y Arbitraje del Distrito Federal, subsiste una resistencia al respeto de los derechos colectivos y una lentitud injustificada en la tramitación de los conflictos individuales, que se desahogan en un promedio de cinco años. Una pregunta que formularon, difícil de contestar fue: ¿por qué sucede esto en una ciudad con un gobierno progresista, que debería tener entre sus prioridades la promoción y defensa de los derechos laborales, especialmente los colectivos y constituir un ejemplo en el ámbito nacional? ¿Por qué no se atiende como prioridad el cumplimiento de la ley laboral en los centros de trabajo en donde subsisten condiciones insalubres y peligrosas y toda clase de riesgos para la salud? ¿Por qué no han entrado en vigor las sanciones señaladas en la nueva normatividad?
En los próximos días será designado quien ocupará la presidencia de la Junta Local de Conciliación y Arbitraje del Distrito Federal, en virtud de la renuncia con carácter irrevocable de su anterior titular, Ramón Montaño Cuadra. El nuevo nombramiento puede favorecer un cambio que urgentemente necesita el modelo laboral de nuestra ciudad. Conviene por ello reflexionar sobre cuáles son algunas de las características que debería tener el o la nueva titular de este órgano de justicia. El primero, está relacionado con los requisitos legales; sin embargo, está demostrado que estos no son suficientes para acreditar la idoneidad en el cargo. Tres requisitos adicionales parecen importantes a considerar. En primer lugar, no estar vinculado con la red de intereses relacionados con los negocios de los sindicatos falsos, emplazamientos de huelga fantasmas y contratos de protección patronal, que benefician no sólo a líderes falsos sino también a los abogados empresariales que los promueven.
Una segunda característica deseable es que conozca la materia laboral para tener la posibilidad de colaborar en el esfuerzo tendiente a suprimir estos vicios.
Un tercer elemento se vincula con la disposición e interés en colaborar con un cambio de rumbo en la política laboral compatible con las características de un gobierno progresista, electo por una mayoría copiosa, que confía en tener apoyo en sus preocupaciones y necesidades elementales, siendo fundamentales el trabajo, el salario y su capacidad de defensa colectiva.
Quien ocupe el nuevo cargo tendrá retos muy complejos, uno es vincularse con la Secretaría de Trabajo y Fomento al Empleo para construir el sistema laboral que requiere la ciudad. Esta coordinación debe orientar su gestión hacia la Asamblea Legislativa del Distrito Federal para obtener los recursos que actualmente les hace falta. Deberá atender la creación del Servicio Profesional de Carrera, mandatado a iniciar funciones a partir del primero de enero del 2014, y el Sistema de Formación, Capacitación y Actualización Jurídica, que emprenderá actividades a partir del próximo primero de junio. La nueva ley impone a las juntas nuevas obligaciones en materia de transparencia, en temas tan importantes como los contratos colectivos y registro de asociaciones. También deberá promover y confirmar el cumplimiento de nuevas reglas en materia de elección de dirigentes sindicales mediante el voto secreto y la rendición de cuentas, aspectos que a tres meses de su incorporación a la ley no se han puesto en vigor, asímismo los nuevos requisitos en materia de subcontratación; especialmente la prohibición de las llamadas empresas de servicios que son de competencia local y que practican el outsourcing generalizado; es una tarea inaplazable y de gran envergadura porque se enfrenta a intereses muy fuertes.
Si bien es estratégica la designación del titular de esta junta, que es sin duda el tribunal laboral local más importante del país, pues atiende 80 mil expedientes a través de sus 18 juntas especiales, las cuales son visitadas por un promedio de seis mil usuarios diarios, su tarea no podrá dar los frutos que necesita la ciudad, si no cuenta con el apoyo y la sensibilidad del gobierno de la ciudad y el de muchos otros actores, como instituciones académicas, fundaciones, litigantes, sindicatos auténticos y organismos especializados que deberían apoyar esta urgente transformación del mundo del trabajo. Un buen principio para este cambio es reconocer que este renglón, con todo lo que implica, es una asignatura pendiente en la agenda política y social de la metrópoli.

Yo, contribuyente

18/Febrero/2013
Noroeste

Denise Dresser

Yo, contribuyente, me opongo a que el Congreso condone el pago del ISR a los estados y municipios. Este favor – inconstitucional – aprobado recientemente, constituye un "favor" gubernamental injusto. El Congreso les perdona la deuda a algunos, mientras exige el pago de impuestos completos a otros. El Congreso otorga beneficios fiscales a políticos estatales que han mal administrado sus recursos, mientras le cobra puntualmente a los demás. La Ley de Ingresos de la Federación hace posible esta farsa, permitiendo un beneficio fiscal sobre el cargo del ISR a sus trabajadores, equivalente al 60 por ciento para 2013 y 30 por ciento para 2014. Así, el Gobierno se otorga beneficios a sí mismo mientras exprime al ciudadano de a pie.

Yo, contribuyente, quisiera recordarle al Congreso que los trabajadores – incluyendo los burócratas – son contribuyentes del IRS respecto a los sueldos y salarios que perciben. Así lo ha ratificado la Suprema Corte; sus ingresos son y deben ser sometidos a gravamen. Los estados y municipios son un mero vehículo recaudatorio; detentan transitoriamente un dinero que no les pertenece a ellos, ya que es propiedad de la Hacienda federal. Pues con su condonación reciente, el Congreso permite que los gobiernos locales se queden con algo que no es suyo. Permite que aquello que les fue cobrado a los trabajadores ahora se quede en las arcas de los políticos. Donde ya fue o será mal gastado. Mal administrado. Mal invertido. Mal usado.

Yo. contribuyente, denuncio que los estados y municipios del País han estado en una situación de permanente irregularidad en el pago del ISR. Lo retienen a sus trabajadores y no lo entregan a la Federación. Cobran y no cumplen. O no lo retienen de manera adecuada y la Federación se hace la desentendida. Porque la deuda de los estados y municipios aumentó cuando la Suprema Corte les quitó a los asalariados de los estados diversas exenciones que gozaban, injusta e inequitativamente. Porque los gobiernos estatales han logrado beneficiarse de "prerrogativas" y "estímulos" fiscales otorgados discrecionalmente. Creando de esta manera una situación de "moral hazard" – sentando un precedente -- contra la cual todos deberíamos luchar: los estados y municipios se comportan mal y el Congreso los premia por hacerlo.

Yo, contribuyente, acuso al Congreso de usar la Ley de Ingresos de 2013 para condonar retroactivamente el pago del ISR a estados y municipios; de usarla para otorgar una ganga tributaria; de aprobarla para disponer arbitrariamente de recursos públicos. Se trata de un privilegio impositivo fraguado a través de un artilugio legal. Se trata de una exención total del ISR sobre sueldos y salarios de los burócratas. Se trata de una exoneración de todos tipo de responsabilidad – incluso penal – a los funcionarios de las entidades federativas. Se trata de una manipulación que debe ser expuesta, combatida, echada abajo.

Yo, contribuyente, me sumo a la demanda de amparo presentada por un grupo de ciudadanos ante los actos arbitrarios del Congreso. El Congreso viola la Constitución, en particular su párrafo 134 en donde se establece que los recursos públicos se administrarán bajo los principios de "eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez". El Congreso viola la Constitución al aprobar una especie de "rescate financiero" de los estados y municipios, simplemente permitiendo la cancelación de sus pasivos. El Congreso viola la Constitución al abrir la puerta al impacto nocivo de esta condonación sobre la contabilidad gubernamental federal. El Congreso viola la Constitución al no contemplar el efecto de la condonación sobre la salud de las finanzas públicas. El Congreso viola la Constitución al, entonces, responsabilizar al resto de los constituyentes quienes tendremos que soportar la carga del gasto público; lo que se perdona a unos tiene que reponerse con la contribución de otros.

Yo, contribuyente, me opongo a que el Congreso haya decretado "borrón y cuenta nueva" a los municipios endeudados. A los gobernadores despilfarradores. A los evasores de impuestos. El Congreso avala la irresponsabilidad de los que gastan a manos llenas, y celebra la ilegalidad de los que dejan las arcas vacías. El Congreso perdona a los contribuyentes de primera, y cobra a los contribuyentes de segunda. Al condonar como lo ha hecho, el Congreso insulta a los contribuyente cautivos, a los contribuyentes cumplidos, a los contribuyentes puntuales. Apapacha a los gobernadores mientras golpea a los ciudadanos.

Yo, contribuyente, reclamo el regalo que los diputados le han hecho a los gobernadores y a los presidentes municipales. Reclamo el perdón otorgado a los contribuyentes morosos que no habían cumplido con sus obligaciones antes de 2007. Reclamo que el Congreso decrete que sus amigos no tienen que pagar impuestos, mientras prepara una reforma fiscal con nuevas cargas para el resto de los mexicanos. Reclamo lo mismo que una vez dijera Benjamín Disraeli: "Cobrar impuestos para el beneficio de una clase no es protección; es pillaje".

Las reformas a la Ley de Amparo

17/Febrero/2013
La Jornada

Arnaldo Córdova

El juicio de amparo es una institución fundamental de nuestro ordenamiento jurídico y del orden político constitucional. Su función protectora no la iguala ningún otro tipo de juicios ni el derecho de cada quien es mejor servido. Es, ante todo, una institución política, pues deriva directamente del Pacto Fundamental, que es la Constitución Política de la República. Por supuesto que se trata de decir el derecho en su más alta cumbre de interpretación; pero es, en principio, un muro de contención en defensa del ciudadano y de la persona humana en contra de la arbitrariedad del poder político.

El proveimiento básico que va acompañando al juicio de amparo es la suspensión del acto que se reclama como violatorio de derechos e intereses legítimos (que, para el caso, son exactamente lo mismo). Ese acto puede ser una ley o cualquier decisión de autoridad. Como tiene su fundamento en la Constitución, no es posible concebir siquiera que pueda haber un amparo en contra de la Carta Magna como, a veces, algunos sugieren. Es contra leyes, de cualquier tipo, o contra actos de autoridades ejecutivas o administrativas, judiciales y legisladoras. La suspensión puede operar de modo precautorio y se le llama suspensión provisional, mientras no se resuelve el fondo del juicio, o definitiva cuando así lo dicta el fallo final sobre la reclamación.
El problema de la justicia, decía Piero Calamandrei, muchas veces es el litigio de las causas y la tendencia a servirse de los detalles del procedimiento para engañar a los jueces o presionarlos o acortar o alargar los juicios, según su propia conveniencia. Así se ha visto que la suspensión, frecuentemente, es reclamada para encubrir intereses ilegítimos o bastardos.
Hay, en el espectro económico de México, negocios que funcionan sobre la base de una suspensión provisoria de actos reclamados, como los casinos que proliferaron desde la gestión de Creel en Gobernación o las televisoras que viven al amparo de suspensiones conseguidas en los tribunales. O bien, enteras ramas de la economía que gozan de concesiones de explotación y uso de bienes de la Nación (así, con mayúscula, como sujeto originario de la ciudadanía que da origen a todo nuestro sistema político y jurídico y como está en el 27 constitucional) que interponen infinidad de juicios que lastiman los intereses nacionales o ponen entre paréntesis la rectoría constitucional del Estado en materia de desarrollo.
Como casi todas las instituciones jurídicas, el juicio de amparo ha tenido que soportar el abuso de los privados y también su paulatina obsolescencia porque lo complicado de su desenvolvimiento y su artificioso tecnicismo lo ponen fuera del alcance de la ciudadanía común y corriente (pobre, para decirlo en plata), cosa que desdice su original propósito que es servir a las mayorías y fungir como barrera a la arbitrariedad. La reforma en curso de la Ley de Amparo, que viene cocinándose desde hace 12 años y que ha experimentado largos periodos de sabotaje, con todas sus deficiencias, viene a remediar, por lo menos en parte, esa situación.
Muchas de las modificaciones que se plantean tienden a ampliar sensiblemente la operatividad del amparo en nuestro sistema de justicia, como el llamado amparo colectivo, la redefinición (aunque todavía no lograda por completo) de lo que es el interés legítimo, la incitación del Congreso o del Ejecutivo para que la Corte resuelva con prontitud juicios relevantes sometidos a su consideración y la causa del medio ambiente como interés legítimo identificable, entre otras. Pero lo más relevante es el conjunto de limitaciones que el nuevo artículo 129 de la Ley de Amparo (de aprobarse en el Senado) establece al otorgamiento de la suspensión del acto que se reclama.
Para empezar (rubros en los cuales también se ha abusado del amparo), no habrá suspensión cuando se trate de centros de vicio o lenocinio; de actividades relacionadas con el narcotráfico; de la consumación o continuación de delitos y sus efectos; del alza de precios de artículos de primera necesidad o de consumo necesario; del combate de epidemias y enfermedades exóticas; de campañas contra el alcoholismo y la drogadicción; del cumplimiento de órdenes militares en situaciones de emergencia nacional; de intereses de menores o incapacitados o del pago de alimentos; de la introducción de mercancías prohibidas; de la continuación del procedimiento de extinción de dominio sobre bienes de la Nación.
Lo que tiene al borde de la locura a los sectores empresariales beneficiarios de concesiones sobre bienes nacionales (incluidos el subsuelo y el espectro radioeléctrico) es la fracción XIII del artículo citado que, a la letra, establece: no procederá la suspensión cuando se impida u obstaculice al Estado la utilización, aprovechamiento o explotación de los bienes del dominio directo referidos en el artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Está claro que un bien de la Nación afectado por un suspensión queda fuera, prácticamente, del dominio de la misma y pone en entredicho la rectoría del Estado en la economía, en representación de la Nación. Una suspensión permite al privado adueñado de ese bien seguir disfrutándolo hasta que una sentencia no ponga fin al litigio. Está también claro que el negar la suspensión implica para el privado el abandono de ese bien, de igual manera, hasta que se decide en sentencia. El problema es que la suspensión, en sí misma, constituye en estos casos un privilegio por encima de la soberanía nacional.
Los voceros del sector empresarial, particularmente el que está ligado a las telecomunicaciones y al subsuelo, están que bufan porque, para ellos, la reforma del artículo 129 es atentatoria contra el desarrollo económico del país y pone en peligro de quiebra a muchas empresas que viven en suspensión de actos reclamados. Gerardo García Candiani, presidente del Consejo Coordinador Empresarial, anticipó que el nuevo ordenamiento vulnerará la confianza de los inversionistas.
El diputado panista Mario Sánchez, ex presidente del CCE, estimó desde la tribuna que por orden de ley [sic] se estaría dejando sin protección efectiva a concesionarios de bienes del dominio directo en todos los casos. Tal decisión representa un grave atentado contra el desarrollo económico nacional en materia de concesiones, en la explotación y tratamiento de aguas, recolección y disposición de basura, minas, gas, energía, telecomunicaciones, radio y televisión.
El mismo artículo 129 propuesto, en su párrafo final, establece: El órgano jurisdiccional de amparo excepcionalmente podrá conceder suspensión, aun cuando se trate de los casos previstos en este artículo, si a su juicio con la negativa de la medida suspensional pueda causarse mayor afectación al interés social. En este caso, como se denunció en tribuna, deberían quedar las comunidades indígenas y los ejidos o los grupos sociales que pudieran ser concesionarios de bienes del dominio directo. Por ahora, quedan a merced de lo que considere el juzgador.
Ya veremos lo que decide el Senado una vez que reciba la minuta de la Cámara.

El DF y un precedente del caso Cassez

16/Febrero/2013
La Jornada

Bernardo Bátiz V

Se dice que somos un pueblo sin memoria, que tropezamos varias veces con la misma piedra, que los acontecimientos de hoy hacen olvidar los de ayer, lo que es lamentable; sin duda se debe a que los hechos se suceden unos a otros a gran velocidad y a que los medios electrónicos de comunicación masiva destacan unos para opacar a otros, según sus intereses.

Debemos recobrar los precedentes, recuperar los hechos importantes del pasado y recordar que la historia es maestra de la vida; sin duda tenemos que estar al día leyendo periódicos con responsabilidad social y atentos a las redes sociales, pero también nuestra obligación es seguir el hilo de los acontecimientos, porque cada fenómeno social es parte de una cadena que viene de un pasado que lo explica, por ello recuerdo un precedente del caso Cassez relacionado con la naturaleza jurídica de la ciudad de México.
Cuando el inteligente y honrado doctor Samuel del Villar fue procurador de Justicia del Distrito Federal, inició una averiguación previa en contra del último jefe que tuvo el Departamento del Distrito Federal, por una disposición indebida de cuantiosos recursos del erario público, cuyo destino nunca fue aclarado debidamente. El acusado tenía un cargo público y con ese motivo se inició ante el Congreso juicio de desafuero en su contra, para que una vez resuelto iniciar acción penal ante un juez; el acusado no quiso enfrentarse a una acusación pública ante los legisladores y optó por renunciar a su cargo y escapar de la justicia.
El procedimiento fue largo, la defensa estuvo a cargo de abogados hábiles y bien cotizados que emplearon todo tipo de argumentos y argucias a favor de su cliente. El juez de primera instancia, a pesar de todo, dictó sentencia de culpabilidad y poco después la sala que revisó el asunto, confirmó la resolución anterior
Además de estas dos sentencias, del fuero común, se sumaron cuatro o cinco resoluciones más de tribunales federales, que resolvieron diversos amparos interpuestos en contra del auto de formal prisión, de la sentencia definitiva y de otras resoluciones dentro del proceso, todas ellas fueron en favor de la parte acusadora y en contra del acusado; así las cosas, éste pudo ser extraditado de un país centroamericano donde se había refugiado.
Cuando todo parecía indicar que finalmente cumpliría su pena de prisión y devolvería el dinero, sus abogados se sacaron de la manga un nuevo amparo que llegó a la Suprema Corte de Justicia de la Nación; se trataba adujeron, de un asunto de interpretación de la Constitución, materia que corresponde a ese alto tribunal.
El asunto fue turnado (que pequeño es el mundo) a la misma ministra que tuvo a su cargo varios años después el proyecto de sentencia que a la postre permitió la libertad de la señora Cassez. Entonces, como hoy, la sentencia de la Suprema Corte exoneró al acusado y echó por tierra años de litigio, pruebas irrebatibles y media docena de sentencias desfavorables al acusado; de un plumazo concluyó el asunto.
El argumento para liberar al acusado se basó en sostener que el delito que se le atribuía era federal y no local, por que el funcionario había sido designado en su cargo por el Presidente de la República, punto que por cierto ya había resuelto un tribunal colegiado en sentido diametralmente distinto a la posterior resolución de la Suprema Corte.
El asunto era de gran interés para la clase política, de haber condenado a un alto funcionario habría precedente contra la impunidad y la corrupción, por lo que se buscó la salida; para ello, la sentencia cambió la naturaleza del cargo público a partir de la forma de su designación. La verdad es que se trataba de un funcionario local y la acusación se refería a la disposición de fondos locales no federales, pero eso no importó, igual que hoy, la misma señora ministra, la misma Suprema Corte, por cuestiones de forma e interpretaciones jurídicas, exoneró al acusado.

Internet y privacidad

Febrero/2013
Nexos

Miguel Carbonell

La memoria universal
Antes de que internet llegara a nuestras vidas, el simple paso del tiempo hacía que fuera relativamente normal que una noticia cayera en el olvido. Un día leíamos en el periódico o veíamos en la TV que fulano o mengano habían sido detenidos por la presunta comisión de un delito, o habían sido condenados por fraude, o habían sido multados por violar el reglamento de tránsito y la notoriedad de esa noticia duraba solamente hasta que llegaba la siguiente.

Hoy en día la enorme capacidad de almacenamiento de datos que permite internet ha hecho que la memoria de nuestra especie se almacene por completo en infinitos archivos digitales. Dichos archivos no solamente contienen la información (como lo hacían en el pasado y lo siguen haciendo en la actualidad las hemerotecas), sino que tienen la particularidad de que permiten buscarla con métodos más o menos sencillos. Los motores de búsqueda en internet se han convertido en una herramienta que utilizan cientos de millones de personas todos los días. Empresas como Google o Yahoo! han obtenido beneficios económicos enormes mediante el tratamiento de la información, facilitando al usuario su búsqueda y su uso.

A esa enorme capacidad de almacenamiento de datos y de búsqueda a través de sofisticados programas de software, hay que añadir que los medios de comunicación han exacerbado de forma increíble su permanente intrusión en la vida privada de las personas. No pasa ni un solo día sin que aparezca una publicación, una entrada en un blog, una nota en Facebook o en Twitter en los que se invada la intimidad de personas conocidas o desconocidas. Nadie está a salvo de ser fotografiado en cualquier sitio (público o privado) o de ser objeto de cualquier comentario en las redes sociales. La intimidad, como dijo hace ya algunos años Mark Zuckerberg, parece estar a punto de desaparecer.

Los nuevos dispositivos móviles conectados a internet (teléfonos celulares, tabletas, etcétera) permiten no solamente captar la intimidad de los demás, sino además compartirla casi en vivo, a través de las redes sociales y otros mecanismos de publicidad que hoy están al alcance de cualquiera.

La combinación de los dos factores apuntados puede suponer el surgimiento de una sociedad “vigilante” que nunca imaginaron ni George Orwell ni Jorge Luis Borges: una sociedad en la que podemos enterarnos de todo y en la que todos los datos quedan almacenados para siempre, conformando una especie de biblioteca de Babel eterna e infinita. Estamos ante una improbable pero ya presente mixtura del “Gran Hermano” orweliano, con la memoria de Funes, ese trágico personaje inventado por Borges para poner en evidencia la tragedia de no poder olvidar: ahora esa tragedia se ha hecho planetaria y permanente.

Todo lo que subas podrá ser usado en tu contra
Muchas personas, millones de ellas, escriben y publican cosas en internet pensando que se trata de una especie de acto de ciencia ficción, que en ningún caso puede tener efectos en el mundo real.

Abundan los adolescentes que, sin mayor reflexión, suben a las redes sociales comentarios subidos de tono, fotos de sus fiestas (muchas veces en estado francamente inconveniente) o información relativa a su más estricta intimidad. Y lo mismo puede decirse de muchos adultos, a los que el simple paso del tiempo no les ha generado ningún tipo de madurez emocional o sentido de la vergüenza. Tal parece que hay personas que usan las redes sociales como una especie de consulta psiquiátrica, en la que se pueden depositar ansiedades, frustraciones y deseos sin que haya ningún tipo de consecuencia.

Lo cierto es que cada vez resulta más evidente que el mundo digital y el mundo real no pueden separarse. Lo que hagamos en nuestros perfiles de redes sociales va a terminar repercutiendo (para bien o para mal) en el mundo real. No hay separación posible entre esos dos ámbitos de la vida.

Desde las páginas del New York Times el prestigioso profesor de derecho constitucional Jeffrey Rosen advertía ya desde 2010 de las funestas consecuencias que pueden tener algunos comentarios subidos a Facebook.1

Una chica estadunidense de 16 años posteó en Facebook que estaba “totalmente aburrida” en su trabajo y la empresa simplemente la despidió; resulta que, de una u otra manera, el comentario llegó hasta el conocimiento de su jefe, quien juzgó que era una pésima publicidad para su empresa y que no podían permitirse ese tipo de “desahogos” por parte de los empleados.

Una profesora de preparatoria, Stacy Snider, subió a MySpace una foto suya disfrazada de pirata y sosteniendo en una mano una taza de plástico, mientras esbozaba una sonrisa equívoca. Tituló a su foto así: “Drunken pirate” (Pirata borracho). Esa foto fue el motivo por el que no le permitieron seguir dando clase en la Conestoga Valley High School, tal como lo reportaba The Washington Post el 3 de diciembre de 2008. Snider recurrió ante los tribunales, los que le negaron la razón con el argumento de que esa foto no estaba amparada por la libertad de expresión que protege la Primera Enmienda de la Constitución de los Estados Unidos. Si quieres darle clase a muchachos de preparatoria (decían los jueces) debes transmitir una conducta ejemplar; si te tomas fotos en las que parece que estás borracho y lo divulgas en las redes sociales, la escuela que te contrata tiene derecho a despedirte. Tan duro, pero tan claro. Lo peor de todo es que de la foto no se infiere con claridad si Snider en efecto estaba borracha, o se trataba simplemente de una broma realizada en el marco de una convivencia con sus amigos. La “descontextualización” informativa es otro efecto perverso de lo que puede suceder con todo aquello que subimos a las redes sociales.

El efecto dañino de la información digital se extiende incluso a las páginas web que ofrecen “motores de búsqueda”. La más conocida es, obviamente, Google. Los tribunales franceses sancionaron a Google en 2009 porque su función de “autocompletar” asociaba permanentemente la palabra “estafa” con la empresa Direct Energie.

Algo parecido sucedía con la esposa de un alto cargo del Estado alemán, quien había sido incorrectamente identificada como una ex prostituta; una publicación la había señalado, ofreciendo supuestos detalles de su etapa como trabajadora sexual (se publicó el alías con el que trabajaba, el nombre y la dirección del prostíbulo, e incluso las tarifas que cobraba por sus servicios profesionales).

La propia interesada había desmentido la información, que al parecer no tenía ningún tipo de sustento, sino que se había originado en rumores dirigidos a influir en la carrera política de su esposo. El problema principal es que al poner en Google el nombre de la señora en cuestión el servicio de “autocompletar búsqueda” ofrece como opción la de “prostituta”, “escort”, “red district” o “call girl”, causando de esa forma un grave daño a su honra, derecho a la vida privada y derecho a la buena reputación.

La afectada demandó a Google para que eliminara esas referencias; en un primer posicionamiento la empresa dijo que el resultado de su servicio de “autocompletar búsquedas” se basaba en un algoritmo cibernético que funcionaba de forma automática, asociando palabras que habían sido previamente puestas por personas usuarias del buscador. El caso ya está ante los tribunales alemanes, los cuales tendrán que ver a quién le asiste la razón.2

¿Tenemos derecho a ser olvidados?
Desde el punto de vista jurídico, se ha comenzado a plantear si frente al enorme poder de internet para recordar todo debería existir una suerte de “derecho al olvido digital”.
Supongamos que una persona es sentenciada por la comisión de un delito que resulta especialmente mal visto para su reputación. Pensemos en un profesor de primaria que fue condenado por abuso sexual a un menor de edad o pensemos en un agente de bolsa que fue sentenciado por fraude o por abuso de confianza. ¿Deberíamos tener derecho a conocer esa información y seguir recordándola muchos años después? ¿Cómo hacemos para permitir que la sociedad esté informada y pueda tomar las mejores decisiones, sin que por ello castiguemos de por vida a una persona y la obliguemos a seguir delinquiendo ante la imposibilidad de encontrar un trabajo? ¿Un error de cálculo que a lo mejor fue cometido a muy corta edad debe suponer una carga permanente en la reputación de una persona? ¿Cómo debe operar el derecho a la vida privada en la época de internet? ¿Qué espacio de intimidad se debe preservar para que las personas se sientan libres para realizar sus propios planes de vida, sin tener que estar sujetos a la mirada permanente de los demás?

Y todavía más: ¿qué tipo de responsabilidad se deriva para quienes invaden la vida privada de los demás o afectan su intimidad a través de publicaciones digitales, realizadas en tiempo real en las redes sociales? ¿Puede sancionarse a usuarios que muchas veces tienen perfiles inventados o “anónimos”? ¿Puede exigirse esa responsabilidad a los portales que alojan a esos perfiles? ¿Puede pedirse a las empresas que manejan los motores de búsqueda que bajen cierta información, cuando los jueces la han declarado violatoria del derecho a la vida privada?

En México la situación empeora debido a que con frecuencia las autoridades “exhiben” ante los medios de comunicación a ciudadanos que acaban de ser detenidos, contra los cuales no existe una averiguación previa, ni una acusación formal ante un juez, ni se les ha permitido ofrecer pruebas, ni han recibido una sentencia, ni han tenido la oportunidad de apelar o promover un amparo, pero que son inmediatamente condenados por el tribunal de la opinión pública. Los periodistas se convierten en magistrados y los estudios de radio o televisión hacen las veces de salas de audiencia, en las que se masacra la reputación o el buen nombre de las personas.3

El afectado tiene la posibilidad de ejercer su derecho de réplica, el cual probablemente sea respetado por el medio de comunicación respectivo. Pero no sabemos si la réplica obtendrá en Google un buen “posicionamiento” respecto a la noticia original de la detención y de la “presunta” responsabilidad de una persona. En el mundo eminentemente digital del siglo XXI, ¿de qué sirve que el ejercicio del derecho de réplica aparezca como la referencia número 800 o mil 200 cuando pones en Google tu nombre frente a la noticia de que fuiste detenido por ser un “presunto” sicario, la cual aparece en primer lugar en la selección de búsquedas realizada por ese u otro servicio de indexación de contenidos informáticos?


Internet como recipiente de toda nuestra vida
Lo cierto es que estamos solamente asomándonos al problema. La primera generación que ha ido compartiendo con intensidad su vida en las redes sociales apenas está alcanzando la mayoría de edad. No sabemos con certeza de qué manera les va a afectar en el futuro a esos jóvenes toda la información de ellos y de sus amigos que compartieron en las redes sociales.

Por lo pronto, lo más aconsejable es pensar dos veces si nos conviene subir cierta información al mundo digital. Porque una de las características de internet es que su memoria es infinita: Google nos va a seguir recordando lo que hicimos aunque ya hayan pasado décadas. Hay que cuidar de nuestro futuro poniendo atención a lo que en el presente compartimos con los demás en internet.

Además, hay que ir trabajando en lo que ya se comienza a llamar por parte de académicos y jueces el “derecho al olvido digital”, para que cuando estemos frente a un verdadero atropello a nuestra vida privada existan vías jurídicas para defendernos.4 El espacio de nuestra vida privada a lo mejor se ha ido achicando, pero eso no significa y puede significar que ya no tengamos ninguna herramienta jurídica para defendernos. Los tribunales de varios países ya están comenzando a perfilar el alcance de ese derecho.

En América Latina es probable que lleguemos tarde a ese debate (como lo hemos hecho en muchos de los de mayor actualidad, a los que solemos sumarnos con años o incluso décadas de retraso), pero sin duda hay que empezar a plantearlo. Está en juego la libertad y la dignidad de las personas, que son las bases sobre las que se construye todo sistema democrático. La información debe servir, siempre y en toda caso, para mejorar nuestras vidas y ayudarnos a tomar las mejores decisiones posibles, no para hacer de nuestra existencia un infierno.

Miguel Carbonell. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM.


1 Rosen, Jeffrey, “The web means the end of forgetting”, consultable en: http://www.nytimes.com/2010/07/25/magazine/25privacy-t2.html
2 Más detalles del caso en: http://www.dailymail.co.uk/news/article-2200840/Wife-German-president-takes-Google-escort-girl-claims.html y en http://www.dw.de/former-german-presidents-wife-sues-google/a-16230823-1
3 Me he referido a este tema con mayor extensión en: Carbonell, Miguel, “Hay que dejar de exhibir a personas detenidas”, Etcétera, número 139, México, junio de 2012, pp. 28-29.
4 Simón Castellano, Pere, El régimen constitucional del derecho al olvido digital, Tirant lo Blanch, Valencia, 2012.

El fetichismo constitucional

Febrero/2013
Nexos

María Amparo Casar

Dos mitos se han apoderado del imaginario público: el de la incapacidad de llegar a acuerdos en el Congreso y el de la capacidad transformadora de las reformas constitucionales. Convengamos llamar a uno el mito de la parálisis y al otro el fetichismo constitucional. El primero supone que la ausencia de mayoría para un partido en el Congreso, en particular el del presidente, y las irreconciliables diferencias entre las fracciones parlamentarias llevan a la inmovilidad legislativa. El segundo, que cada cambio en la Constitución lleva aparejado un cambio equivalente, seguro y automático en la realidad.

Cuando en 1988 el PRI apenas alcanzó la mayoría en la Cámara de Diputados se auguró que ningún partido de oposición estaría dispuesto a hacerle el juego a ese partido y que el reformismo constitucional llegaría a su fin. El pronóstico volvió a plantearse cuando en 1991 se modificó la Constitución para impedir que un solo partido pudiese contar con los dos tercios de asientos necesarios para reformarla. Para el momento en que apareció el primer gobierno sin mayoría (1997) se vaticinó que las reformas constitucionales quedarían sepultadas.

Ninguna de estas predicciones resultó cierta. El reformismo constitucional no sólo no llegó a su fin sino que aceleró el paso.

La primera reforma a la Constitución ocurrió en 1921. De entonces hasta el momento se han emitido 206 decretos de reforma constitucional que han modificado 555 veces los artículos constitucionales.

Durante la larga época de gobiernos unificados el número de reformas constitucionales por sexenio varió y no se registra relación alguna con la composición de las Cámaras. Encontramos sexenios con sólo una reforma constitucional (Ruiz Cortines) y sexenios con 19 (López Portillo).

Si tomamos como referencia la “era dorada” del dominio del PRI (1946-1982) con mayorías superiores al 85% en la Cámara de Diputados, del 100% en la de Senadores y sin escisiones serias en el partido gobernante, encontramos que en esos seis sexenios se emitieron 59 decretos de reforma constitucional. En contraste, en los siguientes cinco sexenios (1982-2012), caracterizados por una mayor y creciente pluralidad, el número de decretos casi se duplicó: el Congreso aprobó 108 reformas constitucionales.

Lo mismo ocurre si hacemos otro corte y contrastamos los últimos 15 años de gobierno unificado en los que el partido del presidente sí tenía la mayoría en ambas Cámaras, con los últimos 15 de gobierno sin mayoría. El número de decretos de reforma es de 39 contra 69, un aumento de 77%. Finalmente, otro dato importante: durante el sexenio que concluyó el año pasado (2006-2012) ocurrieron más cambios constitucionales que en cualquier otro. Las dos últimas legislaturas fueron responsables de más del 20% de todas las reformas desde 1917 (ver gráfica 1).

A pesar de estas cifras, la tesis que sostiene que el pluralismo y la ausencia de mayoría para el partido del presidente han impedido la formación de acuerdos en el Congreso, ha ganado carta de naturalización y la percepción generalizada es que los partidos ni se entienden entre sí ni con el Ejecutivo. Tan difundida ha sido esta posición que algunos políticos, intelectuales y formadores de opinión han planteado la necesidad de modificar el sistema electoral para que éste incentive, induzca o incluso imponga la mayoría para un partido y así retomar la senda del reformismo.

De dónde sale esta tesis, es un misterio. Una conjetura es que los medios se han dado a la tarea de resaltar los pleitos en el Congreso y no los acuerdos; a destacar las iniciativas que no han prosperado por encima de las que sí han transitado. Otra es que las famosas reformas estructurales (fiscal, telecomunicaciones, energética, educativa) se han quedado congeladas en el Congreso. La otra es la simple falta de estudio y análisis del trabajo legislativo que si algo demuestra es que el pluralismo y el reformismo lejos de reñirse han caminado juntos.

La pluralidad en el Congreso ha traído muchas consecuencias —algunas virtuosas y otras perniciosas— pero entre ellas no se cuenta la de la parálisis.

Desde luego que la tasa de aprobación legislativa ha disminuido pero esto se explica por el crecimiento exponencial —más bien absurdo— del número de iniciativas presentadas. De 1982 a 1997 se presentaron en Cámara de Diputados un total de mil 671 iniciativas, esto es, un promedio de 111 por año.1 En contraste, entre 1997 y 2012 se presentaron 11 mil 388 o un promedio de 759 al año. El crecimiento fue de 581%. En el Senado el número de iniciativas presentadas para este segundo periodo fue de cuatro mil 350.

Las cifras de iniciativas de reforma constitucional para el periodo 1982-1997 no están disponibles, pero puede suponerse que fue un número mucho menor al que se registra para los 15 años de gobiernos sin mayoría: dos mil 470 iniciativas de reforma constitucional en Cámara de Diputados y 933 en el Senado, para dar un gran total de tres mil 403.

El número es ridículo. Ningún Congreso puede procesar 227 iniciativas de reforma constitucional por año o más de cuatro por semana. Sin embargo, el resultado final en estos 15 años de trabajo legislativo no es despreciable o menor. Se expidieron 69 decretos de reforma constitucional que agruparon 294 iniciativas provenientes de todos los partidos. En 15 de ellos aparece al menos una iniciativa del Ejecutivo.

La pluralidad también trajo cambios en lo que respecta al origen de las iniciativas. El número de iniciativas totales (constitucionales y ordinarias) presentadas por el Ejecutivo disminuyó sensiblemente tanto en números absolutos como relativos. Si entre 1982 y 1997 el Ejecutivo presentó 477 iniciativas (un promedio de 95 por legislatura), en los siguientes 15 años presentó 316 (un promedio de 63 por legislatura). En términos porcentuales, esta cifra representa tan sólo 2% de las iniciativas presentadas.

Para este último periodo, del total de iniciativas presentadas, tres mil 403 (21.6%) fueron de reforma constitucional. De éstas, sólo 26 correspondieron al Ejecutivo, apenas el 0.8% del total de iniciativas de reforma constitucional presentadas en ambas Cámaras.

No se dispone del número de iniciativas de reforma constitucional presentadas por el Ejecutivo y su estatus (aprobadas, rechazadas y pendientes) para las legislaturas anteriores,2 pero para presidentes cuyos partidos no han conseguido mayoría en el Congreso y habida cuenta del tope de representación en la Cámara Baja (equivalente al 60% de los asientos), la tasa de aprobación de reformas constitucionales aparece razonable: 46%. De hecho, solamente tres iniciativas le fueron rechazadas en su momento al Poder Ejecutivo.3

El estudio de las coaliciones formadas para la aprobación de los 69 decretos de reforma constitucional también arroja resultados interesantes:

• La coalición más frecuente es la que incluye a los tres partidos grandes (PRI-PAN-PRD). Éstos formaron parte del 83% de las coaliciones.
• El PRI ha participado en todas las coaliciones ganadoras formadas para las reformas constitucionales.
• El PRI y el PAN han sido aliados más frecuentes entre sí que cualquiera de ellos con el PRD.
• El partido que con más frecuencia se excluye de las coaliciones ganadoras es el PRD. En 15.8% de ellas el PRD votó en contra de la aprobación de la iniciativa de reforma constitucional.
• Los partidos pequeños que a lo más han llegado a sumar el 10% de la representación en las Cámaras no han sido en ningún caso determinantes para la aprobación o rechazo de las reformas constitucionales (ver gráfica 2).

Estos son los datos duros que se desprenden del estudio de las reformas constitucionales y en ellos no hay juicio de valor sobre su contenido. Simplemente desmienten la tesis de que la pluralidad y ausencia de mayoría para el partido del presidente tienen como consecuencia la falta de acuerdos y la imposibilidad de construir coaliciones para el cambio.

Pero bien podría decirse que el quid no está en los números sino en la calidad de las reformas y su impacto potencial, ya sea en los derechos ciudadanos, en la forma de gobierno o en las políticas públicas.

Desde esta perspectiva tampoco encontramos grandes diferencias entre los gobiernos con y sin mayoría. En ambos tipos de gobiernos coexisten reformas cosméticas o sin consecuencia y reformas con gran potencial transformador. Por ejemplo, en los gobiernos de mayoría se pasaron reformas tan relevantes como la municipal (1983), la que primero estatizó (1982) y después privatizó la banca (1990), la que dio autonomía al Banco de México (1993) y al IFE (1996), la que otorgó personalidad jurídica a las Iglesias (1992) o la que fortaleció al Poder Judicial (1994).

En los gobiernos sin mayoría se encuentran también reformas transcendentes: la de la Auditoría Superior de la Federación y cuenta pública (1999 y 2008), la de presupuestación (2004), la que dio autonomía al INEGI (2006), la de transparencia (2007), la electoral (2007), la de seguridad y justicia (2008), la de los derechos humanos (2011), la del juicio de amparo (2011) o la que establece las candidaturas independientes, las formas de democracia directa y la iniciativa preferente (2012).

Tenemos entonces que el reformismo constitucional se ha acelerado a medida que ha avanzado la pluralidad y que la calidad, relevancia e impacto potencial de las reformas no ha variado de acuerdo a la existencia de gobiernos con y sin mayoría.

A diferencia de lo que ocurría con anterioridad en que las reformas respondían a los cambios requeridos por un proyecto sexenal de gobierno, a partir de 1982 lo que presenciamos es un cambio de foco de las reformas hacia la ampliación de derechos, el reequilibrio de los poderes (en particular, el fortalecimiento de los poderes Legislativo y Judicial), los mecanismos de acceso al poder, la seguridad y justicia y los instrumentos de transparencia y rendición de cuentas. Resalta también el campo del federalismo, que es uno de los más reformados pero que, sin embargo, cuenta con el mayor número de cambios intrascendentes y de bajo impacto salvo por el caso de la reforma municipal de 1983 (ver gráfica 3).

Los hallazgos producto de la revisión exhaustiva de los decretos constitucionales lo único que quieren decir es que no ha habido parálisis en el Congreso, que el reformismo constitucional se ha acelerado, que la ausencia de una mayoría para el partido del presidente no ha sido obstáculo para la formación de coaliciones, que las coaliciones suelen ser más amplias que las requeridas por ley y que hay una mayor coincidencia entre el PRI y el PAN. Nada más pero nada menos.

Dicho esto, hay que tener cuidado con el reformismo. Las constituciones van adecuándose —vía las reformas o vía la interpretación— a los cambios que con el tiempo se producen en la sociedad y en la política. Pero, pasado cierto umbral, el reformismo no es bueno o malo en sí. Ese umbral está dado por lo que deben ser los ejes articuladores de una constitución: los derechos fundamentales, la forma de gobierno y los límites a la autoridad gubernamental.

No suele repararse en que el carácter de “constitucional” de una reforma no implica relevancia ni conlleva necesariamente potencial transformador; que una sola reforma puede ser de mayores consecuencias políticas que una decena de ellas y que las reformas a la legislación ordinaria o incluso los actos de gobierno pueden ser de mayor trascendencia que los decretos de reforma constitucional (por ejemplo el Tratado de Libre Comercio o la liquidación de la Compañía de Luz y Fuerza del Centro).

La pregunta relevante es si la Constitución y sus constantes reformas han sido un instrumento eficaz para transformar la realidad. Las dudas son muchas y, otra vez, no encontramos grandes diferencias entre los gobiernos unificados y los sin mayoría.

¿Mejoró la producción en el campo o se elevó la calidad de vida de los campesinos como efecto de la reforma salinista al ejido? ¿La reforma a la seguridad y justicia ha hecho avanzar el acceso a la justicia o agilizado los juicios? ¿Ha obstaculizado el título IV de la Constitución el tráfico de influencias o la malversación de fondos? ¿La prohibición constitucional de los monopolios, los ha impedido? ¿La reforma constitucional que hace obligatoria la educación media superior la ha garantizado como un derecho o, al menos, ha tenido efecto para ampliar la oferta educativa? ¿Disminuyó el poder de las televisoras como efecto de la prohibición de la venta de espacios a partidos y particulares?

A pesar de las dudas que estas (y muchas otras) interrogantes plantean, uno estaría obligado a concluir que dada la acusada y creciente tendencia a modificar la Constitución, la clase política tiene una fe ciega en el potencial transformador de las reformas.

Aquí es donde entra el fetichismo constitucional. Un fetiche es un objeto de culto al cual se le atribuyen poderes mágicos o sobrenaturales y el fetichismo es la cualidad de un objeto para ostentar un poder que no le pertenece por naturaleza.

A la Constitución y a sus reformas se les ha atribuido este poder mágico aunque, como acertadamente afirma Pedro Salazar, muchas normas son pura retórica constitucional: “hay una realidad material que desafía al marco constitucional vigente y que desautoriza a quienes presumen sus reformas”.

La Constitución está llena de buenas ideas y mejores propósitos, pero su transformación en los objetivos que persigue es muy deficiente. Bien pensado, hay mucho más camino por recorrer en materia de ejecución que en el de reformación.

No parece tampoco repararse en el hecho de que hay muchas maneras de hacer nugatorias las reformas constitucionales, dos de ellas muy socorridas en caso de México. La primera es no emitir las leyes reglamentarias de esas reformas. Los 69 decretos de reforma constitucional emitidos en los últimos 15 años hubiesen requerido más de 40 leyes reglamentarias o adecuaciones a las normas federales o locales cuyos plazos fueron establecidos con precisión en los artículos transitorios. Pues bien, aunque sea difícil de creer, en 50% de los casos no han sido expedidas aunque su plazo ya venció. Dicho de otra manera, los legisladores incumplen con las obligaciones que ellos mismos se imponen, impidiendo así la puesta en marcha de las reformas o disminuyendo su eficacia. Otra vez, esta conducta no es privativa de los gobiernos sin mayoría. Para muestra un botón. En 1990 se modificó el artículo 36 de la Constitución para establecer el Registro Nacional Ciudadano. Un transitorio estipuló que mientras éste se creaba, los ciudadanos debíamos inscribirnos en los padrones electorales. Después de 22 años seguimos rigiéndonos por ese transitorio.

La segunda es matar las reformas por la vía de los hechos pues no se proveen los recursos institucionales, materiales y humanos para hacerlas valer. Es fácil otorgar a las policías facultades de investigación, pero difícil y costoso prepararlas para esa tarea. No tiene dificultad incorporar a los derechos fundamentales el derecho a la alimentación, pero es complicado erradicar la pobreza alimentaria. Es sencillo establecer que la justicia será expedita, pero complejo hacer practicable este principio.

Finalmente, en México se tiende a confundir una “buena” Constitución con un buen gobierno y a pensar que una “buena” Constitución es condición de posibilidad de un gobierno eficaz. No es así. Las buenas normas pueden amparar las acciones de un gobierno pero no mucho más. Hemos tenido mejores o peores gobiernos independientemente de la Constitución reformada bajo la cual han operado. Lo cierto es que la mayoría de los problemas de una sociedad se pueden enfrentar sin modificar sus constituciones.

Si las reformas no han resultado ser mecanismos eficaces para hacer realidad los derechos, para limitar a la autoridad y para impulsar políticas públicas que conduzcan al crecimiento, la justicia y el bienestar, ¿por qué entonces tanto empeño en reformar la Constitución? No hay una respuesta clara. Una de ellas, la más favorecida, es que al dar rango constitucional a una norma se asegura su inamovilidad. El argumento no tiene asidero si pensamos que los artículos de la Constitución han sido modificados 555 veces. La supuesta rigidez de nuestra Constitución —dos tercios de ambas Cámaras y la mayoría de las legislaturas de los estados— no ha sido impedimento para su constante modificación. Por ejemplo, sólo el artículo 73 ha sufrido 61 reformas.

Otra explicación es que a través del reformismo los legisladores justifican su trabajo y se comunica la idea de un Congreso eficaz. Una más es que “la enorme inversión de energía social y de acuerdos políticos para hacer posible reformas se explica por una sentida aspiración social que desea, casi con desesperación, encontrar solución a los problemas que aquejan su cotidianidad y busca un modo de vida mejor” (José Roldán). Por último, habría que considerar seriamente la idea de que las reformas constitucionales son muy abundantes porque el costo de aprobarlas es muy bajo y porque los propios legisladores no se hacen cargo ni de sus implicaciones ni de su viabilidad.
A los legisladores les agrada la idea de venderse como progresistas y abanderados de las mejores causas aunque sepan que buena parte de las reformas serán irrealizables.
Hay una dosis de irresponsabilidad en esta conducta de constituir el mundo normativamente sin hacerse cargo de la realidad.

Las múltiples reformas han terminado por producir un texto constitucional plagado de inconsistencias, sin coherencia interna, falto de articulación y disfuncional.
Por ello habría que discutir, como afirma Héctor Fix Fierro, si a cinco años de que se celebre el centenario de la Constitución de 1917 no valdría la pena cerrar el ciclo de las reformas para dar paso a la elaboración de un texto que recoja lo mejor de nuestro patrimonio constitucional y lo plasme en un documento moderno, sistemático y representativo, que nos permita avanzar a una nueva etapa de nuestra evolución constitucional.


María Amparo Casar. Profesora-investigadora del CIDE. Es editorialista del periódico Reforma. Este artículo está basado en el capítulo introductorio al libro El reformismo constitucional en la era de los gobiernos sin mayoría, de próxima aparición, escrito y coordinado por la autora e Ignacio Marván (CIDE). La investigación fue patrocinada por el PNUD.


1 Para estos años no hay datos disponibles en Cámara de Senadores.
2 Hasta 1988 la dominancia del PRI en el Congreso y la disciplina partidaria eran de tal magnitud que las tasas de aprobación de las iniciativas del presidente y de su partido rebasaban el 95%.
3 La electoral, la del sistema de justicia penal y la de seguridad nacional. Todas del 2004.