Derechos descafeinados

Junio/2013
Nexos

José Ramón Cossío Díaz & Raúl M. Mejía

La Suprema Corte de Justicia realiza su función jurisdiccional en dos tipos de órganos clave: el Pleno, integrado por los 11 ministros, y dos Salas especializadas donde participan cinco ministros en cada una.

Las condiciones institucionales a partir de la reforma a la Constitución de diciembre de 1994 —que implicó, por ejemplo, la posibilidad de que la Suprema Corte mediante acuerdos generales pudiese modificar su propia competencia— han impactado de manera significativa en la manera que se distribuyen los asuntos entre el Pleno y las Salas. De tal manera que actualmente el Pleno se dedica casi siempre a la resolución de controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad, mientras que las Salas se enfocan en buena medida a la discusión de juicios de amparo (ver tabla). Lo cual significa que las decisiones de las Salas de la Corte en materia amparo por lo regular son la última instancia en la interpretación de la Constitución, obligando al resto de los tribunales de todo el país a través de su jurisprudencia. 

Egresos de ponencia del 1 de diciembre de 2010 al 30 de noviembre de 2011
	Pleno	1ra. Sala	2da. Sala
ADR	1	474	388
AR	32	275	290
AD	2	49	3
Total amparos	35	798	681
CT	9	198	321
CC	96	57	21
AI	24	6	1
Fuente: Informe de labores del Presidente de la SCJN, 2011, p.18

Ahora bien, en principio, las Salas se dedican a resolver asuntos relacionados con su correspondiente área de especialización —civil y penal la Primera Sala, administrativa y laboral la Segunda—; sin embargo, en ocasiones tienen que tratar temas comunes relacionados con las características del proceso del juicio de amparo. Para lo cual tienen que emitir resoluciones que exigen la interpretación de la Constitución. Esto, por supuesto, abre la posibilidad de que las Salas sostengan lecturas del texto constitucional distintas, provocando contradicciones de criterio que deben ser resueltas por el Pleno en su calidad de único órgano capaz de subordinar a las Salas gracias a su jurisprudencia obligatoria emitida mediante una figura conocida como contradicción de tesis.

Identificados estos elementos estructurales nos interesa exponer  a continuación un importante problema que actualmente se está gestando en la propia Corte y cuyas repercusiones pueden ser decisivas  en el grado de protección de los derechos fundamentales en todo nuestro orden jurídico.

Veamos: después de la resolución del expediente varios 912/2010 del Pleno de la Suprema Corte, conocido como “Consulta Radilla”, distintos temas quedaron pendientes por definir. Algunos de éstos recién fueron abordados en dos contradicciones de tesis retiradas del Pleno —es decir, finalmente no discutidas ni resueltas por los 11 ministros de la Corte—; lo que ha dejado a las Salas en posición de definirlos de manera independiente.¹ Estos temas tienen que ver con cuestiones relacionadas con la interpretación de los derechos humanos y la mecánica de incorporación de los derechos contenidos en los tratados internacionales. De ahí que la indefinición por parte del Pleno implica, al menos, dos riesgos: a) inseguridad jurídica por la posibilidad de generar criterios contrarios entre cada una de las Salas y b) creación de criterios más generosos o más restrictivos de los que el Pleno formularía, al integrarse por los ministros de ambas Salas. Estos riesgos son importantes ya que aun cuando sean criterios aislados que no hayan formado jurisprudencia obligatoria (para eso se requiere su reiteración en otras cinco sentencias), tienen una influencia en los tribunales inferiores que magnifica su impacto. No solamente en los tribunales que pueden resolver aspectos del juicio de amparo, sino también en los tribunales ordinarios, locales y federales que, desde la resolución justo de la “Consulta Radilla”, están facultados para ejercer el “control difuso” de constitucionalidad en asuntos ordinarios de su competencia.

Es desde esta perspectiva que hay que observar las divergencias entre las posiciones de las Salas en estos temas. Comenzaremos con ciertos criterios de la Segunda Sala, votados por unanimidad de cuatro votos, que resultan relevantes para la situación de los derechos humanos y de los tratados internacionales que los contienen. Los primeros de estos criterios contienen ciertas afirmaciones que vale la pena resaltar.

En primer término, al citar el texto del artículo 133 de la Constitución, la Segunda Sala afirma que este artículo “implica que las leyes y los tratados internacionales se encuentran en un plano jerárquicamente inferior a la Constitución”. Lo cual se refuerza cuando la Sala apunta que en la reforma de 2011 al artículo 1 del texto constitucional no se modificaron a su vez los artículos 103, 107 y 105 en la parte que permiten someter a control constitucional tanto el derecho interno como los tratados internacionales. La Segunda Sala afirma, en este sentido, que el artículo 1 de la Constitución “categóricamente ordena” que las limitaciones y restricciones al ejercicio de los derechos sólo pueden establecerse en la Constitución y no así en tratados internacionales. Lo cual es acorde con el principio de supremacía constitucional y el principio que, según esta Sala, es reconocido en el artículo 46 de la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados. Este entendimiento de la supremacía constitucional lleva a la Segunda Sala a concluir que “se obstaculiza cualquier posibilidad de que las normas internacionales se conviertan en parámetro de validez de la Constitución, a la cual, por el contrario, se encuentran sujetas”.

El segundo criterio que resulta relevante para nuestro análisis considera que la reforma constitucional en materia de derechos humanos de 2011, no implica que la jurisprudencia emitida con anterioridad a esta reforma y conforme a los artículos 192 y 193 de la Ley de Amparo se torne obsoleta. Por el contrario, “sigue vigente y obliga en términos de los indicados preceptos mientras no se reforme dicha ley”.² Esta afirmación se acompaña con una aclaración, en la cual se dice que lo anterior no obstaculiza que los órganos autorizados para integrar jurisprudencia puedan variar algunos de los criterios sostenidos tradicionalmente, atendiendo a las particularidades de cada asunto. Lo grave es que el objetivo de este criterio es inhibir cualquier posible nueva interpretación y, más bien, alentar a los tribunales colegiados a seguir usando la jurisprudencia ya existente, aun cuando ésta no se ajuste a los nuevos estándares que exigen la interpretación más benéfica de los derechos humanos contenidos tanto en la Constitución como en los tratados internacionales.

Estos dos criterios de la Segunda Sala son restrictivos de la reforma al artículo 1 de la Constitución y del expediente varios 912/2010 conocido como “Consulta Radilla”. Lo cual ratifica, a su vez, que los criterios de las Salas no son expresiones ociosas carentes de consecuencias concretas, ya que la situación jerárquica de los derechos humanos contenidos en los tratados afecta de manera decisiva condiciones procesales para la resolución de asuntos en la principal vía de protección de los derechos humanos: el juicio de amparo.

Otro criterio más:³ en éste, la Segunda Sala estableció la prevención relacionada con el criterio de jerarquía de tratados acerca de que “...el control de convencionalidad no implica una cuestión de constitucionalidad, al consistir solamente en el contraste de normas legales con instrumentos internacionales ratificados por el Estado mexicano en materia de derechos humanos, y no así en el análisis o referencia directa a preceptos de la Constitución federal”. Como consecuencia de esta prevención, todo recurso de revisión presentado ante esta Sala que pretenda este contraste habrá de declararse improcedente, evitando así su análisis de fondo y dejando este análisis en los tribunales colegiados como tribunales de última instancia.

Estas definiciones conceptuales generales tomadas por la Segunda Sala no sólo afectan la interpretación más o menos robusta de los derechos humanos, sino que determinan cuál es el órgano que conocerá en última instancia de los casos de amparo que se presentan ante el Poder Judicial de la Federación.

Hay que agregar un último criterio de la Segunda Sala en donde se analiza el principio pro persona, el cual establece la obligación de todas las autoridades a otorgar el mayor beneficio a la persona al momento de interpretar derechos humanos. En este criterio se afirma que el cambio del sistema jurídico mexicano con la reforma de 2011 “no implica que los órganos jurisdiccionales nacionales dejen de llevar a cabo sus atribuciones y facultades de impartir justicia en las formas en las que venían desempeñándolas antes de la citada reforma”. Es decir, que si bien esta reforma busca que se aplique la protección más benéfica a la persona si ésta se encuentra en los tratados internacionales, tal circunstancia no puede significar que “dejen de observarse los diversos principios constitucionales y legales que rigen su función jurisdiccional —legalidad, seguridad jurídica, debido proceso, acceso efectivo a la justicia, cosa juzgada—, ya que de hacerlo se provocaría un estado de incertidumbre en los destinatarios de tal función”.⁴ 

En el caso de la Primera Sala, por el contrario, en un criterio sobre el mismo principio interpretativo pro persona, se estableció que la reforma al artículo 1 de la Constitución exige que las normas relativas a los derechos humanos se interpreten de conformidad con la Constitución y los tratados internacionales, de forma que se favorezca ampliamente a las personas. Ello se traduce en la obligación de analizar el contenido y alcance de tales derechos a partir del principio pro persona. Esto es, la aplicación de este principio en el análisis de los derechos es un componente esencial que debe utilizarse imperiosamente en el establecimiento e interpretación de las normas relacionadas con la persona.

La clara diferencia en el tono y carácter interpretativo de este último criterio con los emitidos por la Segunda Sala, subraya los riesgos y problemas indicados al inicio. ¿Por qué? Pues porque habrá una diferente interpretación y aproximación a los casos dependiendo de cuál sea la Sala que en última instancia revise los casos que se le presenten dependiendo, fundamentalmente, de la materia de que se traten.

Las diferencias no son menores y, al magnificarse en los tribunales inferiores, pueden generar una imagen de desorden interpretativo con una potencial afectación a los casos concretos y, por ende, a los justiciables. Una cosa es que los tribunales al conocer casos concretos en primera instancia puedan tener divergencias sobre la manera de resolver ciertos temas, lo que finalmente puede homologarse al subir de instancia y llegar a los tribunales de última interpretación en el ordenamiento jurídico, y otra es que sean estos últimos los que tengan la diferencia de criterio y provoquen que los tribunales inferiores resuelvan en sentido diverso dependiendo de la materia y del tribunal que en última instancia les corresponda como revisor. Sería conveniente que las contradicciones que ya fueron planteadas al Pleno de la Corte sobre estos temas sean resueltas a la brevedad posible. Si bien existe el riesgo de que los criterios contenidos en el caso Radilla resulten restringidos, al menos se protegerá la certidumbre de los ciudadanos cuando acudan a los tribunales a exigir justicia.

¿No que sí?

10/Junio/2013
Noroeste

Denise Dresser

¿No que había llegado el momento de enfrentar a los poderes fácticos? ¿No que ahora sí –en el contexto del Pacto– la clase política iba a formar un frente común para fortalecer la capacidad regulatoria del Estado? ¿No que por fin se iban a recuperar los territorios políticos y económicos colonizados por las televisoras? Pues la posposición del llamado "apagón analógico" en Tijuana en días recientes demuestra todo lo contrario. Demuestra el doblegamiento. Evidencia la evasión. Subraya la claudicación. Sugiere que el Gobierno de Enrique Peña Nieto, en lugar de apretar el puño, acabó doblando las manos.

Porque resulta insólito –como lo ha sugerido la experta en telecomunicaciones Irene Levy– que se haya pospuesto una medida modernizadora prevista, tan sólo para defender a los 14 mil hogares que se quedaron sin televisión. La respuesta está en otra parte. Tiene que ver con el Instituto Electoral de Baja California que, sospechosamente, involucra al Instituto Federal Electoral pidiendo que se suspenda el apagón hasta después de la jornada electoral que se avecina. Tiene que ver con la sumisión de la Cofetel que acepta la petición. Tiene que ver con un Instituto Federal Electoral dividido y débil. Tiene que ver –en el fondo– con televisoras que todavía logran doblegar, chantajear, posponer, manipular. Con la anuencia del Presidente.

Ese mismo Presidente que en un excelente discurso pronunciado ante la Canitec habló de eficiencia, productividad, regulación asimétrica y competencia en el sector de las telecomunicaciones y la televisión. Aplaudió el apagón analógico y la transición a la televisión digital en Tijuana. Celebró que los tijuanenses disfrutaran ahora de una mejor alternativa en su servicio de televisión. Prometió la instalación de una ventanilla de atención para el 7 por ciento de la población que no contaba aún con un decodificador para disfrutar los beneficios del apagón analógico. Todo bien hasta allí.

Hasta que las televisoras comenzaron a denostar el apagón analógico y se erigieron en "defensoras heroicas" de los 14 mil hogares que se quedaron fuera de la transición programada. Hasta que el Secretario de Comunicaciones y Transportes –siguiendo órdenes del Presidente, presumiblemente– pidió a la Cofetel postergar el apagón en Tijuana hasta después de las elecciones. Hasta que la Cofetel obedeció la orden. Hasta que el propio IFE se hizo cómplice del proceso. Hasta que quedó claro quién en realidad mandaba.

Las televisoras que no quieren enfrentar las dos cadenas de televisión digital en puerta, que implicarán mayor competencia por la publicidad. No quieren enfrentar la inversión extranjera que la digitalización traerá consigo. No quieren aceptar el hecho de que con la reforma aprobada, habrá mayor penetración de Internet y menor atención dedicada a la televisión. En pocas palabras, el tema principal es el mantenimiento del negocio, la prolongación de las ganancias, la perpetuación de la situación privilegiada que poseen, ad infinitum. El objetivo es frenar, parar, descarrilar.

Y el asunto del apagón analógico en Tijuana es poca cosa en relación al objetivo mayor. Primordial. Crucial. Asegurar que la reforma constitucional en el tema de las comunicaciones no sea instrumentada tal y como ha sido concebida. Que la competencia real con beneficios para el consumidor y el ciudadano no ocurra. Que la estrategia de telecomunicaciones y televisión la siga dictando el despacho jurídico de Televisa y sus voceros. El affair Tijuana es apenas el preludio de lo que vendrá; de todo aquello que las televisoras estarán dispuestas a hacer para mantener su tajada del pastel, su cacho de las concesiones, la política de privilegios que gobierno tras gobierno les ha concedido.

Por ello no sorprende que el presidente del PAN critique la posposición del apagón analógico, que cuestione al IFE, que ponga en tela de juicio a la Cofetel. Tiene razón cuando dice que estas instituciones "toman demasiado en cuenta la opinión de las televisoras en casi todas sus decisiones". Y el PAN y el PRD quedan atrapados entre las pinzas de un Pacto que comienza a desvirtuarse, que empieza a desmoronarse, que ya releva sus límites y están en Avenida Chapultepec y el Camino al Ajusco. Allí donde se toman las decisiones diarias sobre qué, cómo, a qué hora y en beneficio de quién se usa y se comercializa y se manipula un bien público que es el espectro radioeléctrico.

Y el responsable de que ello siga ocurriendo tiene nombre y apellido. Se llama Enrique Peña Nieto. Un Presidente que tan sólo el día anterior había declarado que el inicio de la televisión digital no tenía "marcha atrás". El que aceptó la petición del Instituto Electoral de Tijuana, y la conminación de la SCT a la Cofetel, y la anuencia del IFE. El que sucumbió a la presión de las televisoras. Con ello está demostrando algo muy preocupante: a las televisoras se les toca con la redacción de un documento pero no con la instrumentación de una reforma. Y ellas, por su parte, están dispuestos a decir "sí" pero jamás aceptarán "cuándo".

Reforma laboral por la parte de atrás

1/Junio/2013
La Jornada

Arturo Alcalde Justiniani

Cualquiera pensaría que por razones de especialidad, las reformas legales deberían darse en el entorno de su propia materia; no sucede así en nuestro país. Cada vez es más común que en el diseño de nuevas leyes se introduzcan temas de diversa naturaleza, con el fin de lograr propósitos no explícitos, tal es el caso de algunas reformas laborales que se incorporan a leyes de carácter diferente.

Podemos voltear al pasado para confirmar este encubrimiento. En la reforma universitaria que elevó a rango constitucional la autonomía en 1980 y en su ley reglamentaria, se establecieron criterios en materia de ingreso, promoción y permanencia del personal académico y restricciones para impedir la existencia de sindicatos por rama de actividad. En los años 90-93, junto con la reforma que creó el Instituto Federal Electoral y su ley reglamentaria se introdujeron normas laborales orientadas a impedir que existieran trabajadores con estabilidad laboral y sindicatos, e incluso se otorgó a un tribunal electoral facultades para impartir justicia en materia de trabajo. En la creación de diversos organismos autónomos se siguió una línea similar, siempre bajo la premisa de que era necesario restringir los derechos laborales para lograr eficiencia en las instituciones. La reciente reforma educativa es un ejemplo más.
Esta tendencia de introducir reformas laborales por la puerta de atrás se hace evidente en la iniciativa de ley de fecha 8 de mayo de 2013, propuesta por el Ejecutivo federal, dentro del llamado paquete financiero, la cual plantea reformar distintas leyes relacionadas con la banca de desarrollo. El artículo tercero transitorio de esta propuesta financiera excluye explícitamente a los llamados trabajadores de confianza de la norma que hoy los regula, denominada Condiciones generales de trabajo. Señala expresamente que sólo se respetarán los derechos adquiridos de aquéllos que hayan venido laborando hasta la fecha de entrada de la nueva ley, no los futuros. El alcance de esta cancelación de derechos logra percibirse vinculándola con otras disposiciones, que en una especie de modelo para armar demuestran la existencia de un nuevo esquema de relaciones de trabajo en el que prevalece una línea de imposición unilateral de condiciones laborales, la ampliación de la subcontratación y la supresión de reglas de bilateralidad básica que da a los sindicatos posibilidades de negociación.
Las relaciones laborales en la banca de desarrollo se rigen por la fracción XIII bis del apartado B del artículo 123 constitucional y su ley reglamentaria contenida en tan sólo 17 artículos. El más importante de ellos, que contempla la participación de los sindicatos, pretende ser suprimido por la iniciativa financiera. Se trata del último párrafo del artículo tercero, que a la letra dice: En la formulación, aplicación y actualización del Catálogo general de puestos de la institución participarán conjuntamente ésta y el sindicato. En los puestos de confianza el sindicato participará para los efectos previstos en el párrafo anterior. En esta norma está sustentada la participación de los sindicatos del sector para representar y defender a los trabajadores de base, ya que en el Catálogo se incluyen puestos y funciones, así como consecuentes referentes salariales, lo cual está vinculado con las reglas de ingreso y promoción. Suprimirlo como propone la iniciativa significa excluir a los sindicatos de este proceso, incluyendo el deslinde entre trabajadores de base y confianza, lo que en la práctica es fundamental, precisamente por la tendencia de ir suprimiendo los puestos de base que cuentan con estabilidad en el empleo y con las prestaciones y seguridad social propias del sector, construyendo una especie de mundo al revés, en el que los puestos de base que deberían constituir la regla general se convierten en excepción.
La iniciativa presidencial propone sustituir este artículo con un texto que hace referencia al artículo 43 bis de la Ley de Instituciones de Crédito, convirtiéndola en una ley laboral paralela a partir de diversas consideraciones contenidas en la exposición de motivos. La primera, en la que considera que el actual modelo constituye una limitante para ampliar el financiamiento de la banca de desarrollo hacia nuevos sectores y operaciones; la segunda se refiere al concepto que define al personal de confianza como aquel que desempeña trabajos técnicos calificados con especialización en sus diversas funciones, lo cual, en un entorno de carácter financiero, significa que prácticamente todos los trabajadores serían de confianza.
El modelo se va prefigurando cuando se observan las nuevas facultades a los consejos directivos de las instituciones en la contratación de terceros para la operación de algunas funciones de la institución. También se ve acompañado con las atribuciones desmedidas que se otorgan al llamado Comité de Recursos Humanos y Desarrollo Institucional, que decide unilateralmente, para todo el personal, estructura salarial, ascensos, movimientos de selección de personal, criterios de despido y definición de las prestaciones económicas y de seguridad social. Este comité está integrado esencialmente por funcionarios designados por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
En la banca de desarrollo, a diferencia de otros sectores, existen sindicatos democráticos y representativos, que durante muchos años han demostrado su capacidad de participar responsablemente en el buen funcionamiento de sus instituciones; ellos deben ser un referente fundamental para el diseño de estas normas en una perspectiva distinta, partiendo de la consideración de que una nueva orientación de la banca pública para vincularla con el desarrollo económico del país debe ser compatible con un esquema de respeto a los derechos laborales y el pleno ejercicio de las formas colectivas de representación y negociación.